AMANDA T. ABAD SANTOS, RECURRENTE, CONTRA EL AUDITOR GENERAL Y EL GOVERNMENT SERVICE INSURANCE SYSTEM, RECURRIDOS.

Al estallar la guerra del Pacifico en Diciembre de 1941 el Honorable Sr. Jose
Abad Santos desempeñaba el cargo de Presidente del Tribunal Supremo de
Filipinas. Era el quinto Presidente de dicho Tribunal desde que se implanto la
soberania americana en este Archipielago. Cuando el alto mando de las fuerzas
filipino-americanas estimo necesario que el Gobierno del Commonwealth desalojase
Manila por considerarse inminente la caida de esta capital ante la fuerza
arrolladora de la invasion japonesa tanto mas incontrastable cuanto que el
ataque habia sido traicionero y cogido completamente desprevenidas a las fuerzas
defensoras, las que, por otra parte—¡triste es decirlo!—no estaban
suficientemente preparadas para la subita agresion, cuando todo esto ocurrio con
la celeridad fulminante y aturdidora de un rayo, el Presidente de Filipinas Hon.
Manuel L. Quezon hubo de prepararse precipitadamente para trasladar
provisionalmente el asiento del Gobierno a la Isla de Corregidor donde los
defensores planeaban hacerse fuertes y ofrecer la ultima y maxima resistencia; y
a dicho efecto formo un pequeño gabinete de guerra. Abad Santos era uno de los
miembros de este gabinete, figurando ademas como primer consejero del
Presidente.

En Marzo de 1942 el Presidente Quezon, por razones de estrategia y para poder
ayudar mas efectivamente a la temprana liberacion de Filipinas mediante
continuos y persistentes apremios y estimulos al Gobierno de Washington, decidio
salir del pais y trasladarse con su gabinete primero a Australia y despues a
Estados Unidos. En vez, sin embargo, de llevarse consigo a Abad Santos a
ultramar, el Presidente resolvio dejarle en Filipinas como representante suyo en
el territorio no ocupado por los japoneses.

Las islas visayas todavia no estaban ocupadas por el enemigo. Atareado estaba
Abad Santos supervisando el gobierno civil en ellas y adoptando las
disposiciones y medidas necesarias para afrontar la invasion cuando los
japoneses desembarcaron en uno de los pueblos de la costa occidental de Cebu
estando aquel en la ciudad del mismo nombre. Enterado Abad Santos del desembarco
salio precipitadamente de la ciudad para trasladarse a la isla vecina de Negros,
pero con tan mala fortuna que los japoneses se cruzaron con el en el camino de
Carcar a Barili, y reconociendole lo cogieron llevandole a la ciudad de Cebu.
Parece que alli ya los japoneses trataron por todos los medios de obtener su
ayuda y cooperacion, urgiendolo ademas que revelase los encargos que recibiera
del Presidente Quezon. Es de historia contemporanea que Abad Santos rechazo
cortes pero dignamente las demandas japonesas, alegando que ante todo y por
encima de los azares de la guerra debia lealtad a su Gobierno y a su Presidente.
Esto encolerizo a los japoneses, quienes lo embarcaron para el municipio de
Malabang, provincia de Lanao, isla de Mindanao, y alli fue pasado por las armas
en 7 de Mayo de 1942.

Apenas es necesario decir que el puro y sublime sacrificio de Jose Abad
Santos le coloca decididamente al lado de los protomartires de nuestra Patria.
Su sitio en el concierto de los inmortales esta entre Rizal y los Padres Burgos,
y Zamora. Las generaciones futuras se miraran en el limpido espejo de su
conducta y martirio para templar y endurecer sus almas ante los golpes de la
adversidad.

Para compensar de alguna manera a la familia del martir de la irreparable
perdida, se aprobo la Ley No. 708 del Commonwealth cuyo texto es como sigue:

“SECTION 1. In consideration of the unselfish patriotism and meritorious
public service rendered to the Commonwealth of the Philippines and its people by
the late Chief Justice, Jose Abad Santos, who was killed by the Japanese during
the war, his widow, Amanda Teopaco de Abad Santos, shall be paid a gratuity
equivalent to three years’ salary as Chief Justice of the Supreme Court. The
gratuity provided for in this Act shall not be subject to attachment or levy:
Provided, That, upon the approval of this Act no other gratuity under
existing law or laws shall be granted to the late Chief Justice of the Supreme
Court.”

De autos resulta que el 31 de Mayo, 1937, Abad Santos, siendo a la sazon
miembro asociado del Tribunal Supremo, y en cumplimiento de las disposiciones de
la Ley del Commonwealth No. 186, adquirio del “Government Service Insurance
System” una poliza de seguro de vida conocida como poliza No. 21, 21-A y 21-B
avaluada en P17,673. Los terminos y condiciones de la poliza son, a saber:

“THE GOVERNMENT SERVICE INSURANCE SYSTEM, Hereby guarantees to pay the amount
of P17,673 to Jose Abad Santos if living on the last day of May, 1956 (the
maturity date) and this Policy is in force; or if the Insured should die before
the maturity date and during the continuance of the policy, guarantees to pay
the amount of insurance immediately upon the receipt of due proof of death of
the Insured to Amanda Teopaco Abad Santos, Wife (hereinafter referred to as the
beneficiary), or to such other beneficiary or beneficiaries as may be designated
by the Insured in the manner hereinafter provided.

“The insurance is granted subject to the terms and conditions hereinafter set
forth and in consideration of the information therefor and of the payment on
the day this policy takes effect of the monthly premium of P95, of which P47.50
is due from and payable by the Insured and P47.50 by the Commonwealth of the
Philippines or by the government entity or instrumentality concerned where
the Insured is employed, and the like payment on the last day of every month
daring the lifetime of the Insured until premiums for 19 full years have been
paid on this policy or until prior death of the Insured.

“Unless the beneficiary has been irrevocably designated or this policy
assigned, in which case the consent of the beneficiary or assignee, as the case
may be, is necessary, the Insured may, without the consent of the beneficiary,
receive every benefit, exercise every right, and enjoy every privilege conferred
upon the Insured by this Policy.

“The conditions, benefits, and privileges recited on the succeeding pages
hereof constitute part of this contract.

“In witness whereof the GOVERNMENT SERVICE INSURANCE SYSTEM has caused this
Policy to be executed as of the last day of May, 1937, which is the date this
Policy takes effect.”

Amanda Teopaco, viuda del finado, como unica beneficiaria nombrada en la
poliza, requirio posteriormente del Auditor General y del “Government Service
Insurance System”, recurridos, el pago del importe de dicha poliza, pero los
recurridos, apoyandose en la referida Ley No. 708 del Commonwealth tal como
ellos la interpretan, se han negado a efectuar el pago solicitado. La recurrente
ha apelado, en tiempo oportuno, de la resolucion de los recurridos para ante
este Supremo Tribunal. De ahi el presente recurso que ahora vamos a decidir.

Los recurridos sostienen que la poliza de seguro de vida expedida a cada
funcionario o empleado asegurado bajo las disposiciones de la Ley del
Commonwealth No. 186 constituye una gratificacion (gratuity). Como
quiera—se arguye—que la ley del Commonwealth No. 708 arriba transcrita provee
expresamente que “al aprobarse esta ley ninguna otra gratificacion creada por
ley o leyes existentes debera concederse al finado Presidente del Tribunal
Supremo”; luego es obvio—concluyen los recurridos—que, habiendose la recurrente
aprovechado de la gratificacion otorgada por la referida Ley No. 708 cobrando la
suma de P48,000, ella no tiene ahora derecho, como beneficiaria, a cobrar el
valor liquido de la poliza de su marido.

Por su parte, la peticionaria y apelante sostiene que cuando su marido
fallecio el 7 de Mayo, 1942, pasado por las armas, la poliza quedo ipso
facto exigible y pagadera conforme se halla estipulado en el contrato en que
esta escriturada dicha poliza; que el seguro de vida del finado bajo la ley No.
186 no es una gratificacion sino un contrato otorgado mediante la
correspondiente causa o consideracion como cualquier otro contrato ordinario
sobre seguro de vida; que ella jamas ha renunciado expresamente a cobrar el
importe de la poliza en cuestion; que tampoco ha hecho renuncia tacita al cobrar
la gratificacion de P48,000 proveida en la citada ley No. 708, pues como ya se
ha dicho, ella jamas ha considerado como una simple gratificacion la poliza de
seguro de su difunto marido.

Como se ve, la apelacion plantea cuestiones de recia envergadura y su
resolucion puede trascender mucho mas alla de los limites del presente caso.
Hemos prestado al asunto la mas cuidadosa atencion y apenas es necesario decir
que nuestra decision es el resultado de muy laboriosas y detenidas
deliberaciones. Esto explica el por que se ha demorado algun tanto el despacho
de este asunto.

Tiene razon el Procurador General al decir en su alegato presentado en nombre
y representacion de los recurridos que toda la cuestion en este asunto se reduce
a determinar “si deben considerarse o no como gratificacion los beneficios del
seguro de vida concedidos por el ‘Government Service Insurance System’ a los
funcionarios y empleados del Commonwealth.” Los recurridos y el Procurador
General, al sostener el lado afirmativo, invocan principalmente dos opiniones
emitadas por el mismo finado Jose Abad Santos siendo Secretario de Justicia del
Gobierno del Commonwealth: la primera, fechada el 17 de Marzo, 1939; y la
segunda, en reiteracion de la primera, fechada el 25 de Octubre de aquel mismo
año. El Procurador General, como excusandose en cierto modo de tener que
ejecutar la “nada envidiable tarea de tener que discutir una reclamacion hecha
en nombre de uno de los heroes de la nacion,” asevera que le reconforta, sin
embargo, la firme conviccion de que si el ilustre finado viviera y hubiese de
emitir juicio sobre la cuestion, con toda seguridad adoptaria la misma opinion
que rindio siendo Secretario de Justicia. Acaso a esto se pueda contestar
diciendo que ello es presumir demasiado sobre la inmutabilidad de las opiniones,
maxime tratandose, como se trata, de una legislacion que participa de la
naturaleza del seguro social-materia que esta en todo tiempo sujeta al ritmo
creciente de las ideas progresivas. De todos modos, parece superfluo decir que
las opiniones del departamento ejecutivo del gobierno no tiene fuerza compulsiva
sobre los tribunales de justicia en asuntos de caracter decididamente
judicial.

La opinion del Secretario de Justicia que se invoca se basa en los siguientes
fundamentos:

(a) La ley del Commonwealth No. 186 sobre seguro de vida de los
funcionarios y empleados del Gobierno no viene a ser mas que una medida
sustitutiva de las antiguas leyes de pensiones del Gobierno—la Ley No. 3050,
sobre pension y retiro de los maestros de escuela; la Ley No. 3173, sobre retiro
y pension de funcionarios y empleados del Servicio de Sanidad de Filipinas; y la
Ley No. 1638, sobre fondos de retiro de la Constabularia filipina; es asi que
los beneficios concedidos por todas estas leyes tenian el caracter de
gratificacion (gratuity); luego la ley de seguro No. 186 que reemplaza a
dichas leyes de pensiones tiene que ser tambien necesariamente ley de
gratificacion.

(b) Los diferentes fondos creados por la Ley No. 186, sobre todo el
fondo para afrontar el pago del importe de las polizas en casos de vencimiento o
de exigibilidad total o parcial, provienen principalmente de dos fuentes, a
saber: (1) las deducciones de los sueldos basicos de los funcionarios y
empleados del Gobierno consistentes en un 3 por ciento; (2) las correspondientes
contribuciones del Gobierno consistentes tambien en otro 3 por ciento. (En el
caso de los servicios armados las deducciones de los sueldos basicos suben al 5
por ciento.) Se sostiene que todos estos fondos, sin excluir las deducciones
individuales de los sueldos basicos, son donaciones hechas por el
Gobierno con dinero que es de su absoluta propiedad; que aun lo que aporta el
funcionario o empleado para pagar las primas, es decir, el 3 por ciento que se
deduce de su sueldo, no es, en realidad de su pertenencia, sino que es solo suyo
nominalmente; por tanto, tales fondos son el producto de actos de pura
liberalidad del Estado; luego, son mera gratificacion o gratuity.

Examinemos el primer fundamento. Lo primero que hay que determinar es si es
cierto, como se sostiene, que las tres citadas leyes de pensiones—la de los
maestros, la de los sanitarios, y la de los constabularios—eran leyes de pura y
simple gratificacion. Existen buenas razones para afirmar que no lo eran. Por lo
menos, asi opino y declaro esta Corte Suprema en un asunto que se decidio el 28
de Septiembre de 1935—el asunto de Derkum contra Junta de Pension e
Inversion (62 Jur. Fil., 184), bajo la ponencia del Magistrado Sr. Hull, y con
la conformidad del Presidente Sr. Avanceña y de los Magistrados Sres. Malcolm,
Villa-Real, Abad Santos, Vickers, Imperial, Goddard y Recto; es decir, con la
concurrencia de todos los Magistrados, menos el Sr. Butte que no tomo parte por
haber sido el Presidente de la Junta de Pension e Inversion de los Maestros en
la epoca en que se engendro el derecho de accion del demandante. Pero lo mas
notable en dicho asunto, para los efectos del que nos ocupa, es que, como se ha
visto, el Sr. Abad Santos, que entonces era miembro de esta Corte, fue uno de
los firmantes de la sentencia. Tratabase en el asunto de la interpretacion de
ciertas disposiciones basicas de la Ley No. 3050 sobre pension y retiro de los
maestros de escuela. Pues bien; esta Corte hizo en su sentencia el siguiente
pronunciamiento definitivo acerca del caracter de la pension de los maestros y
consiguientemente de las pensiones similares, a saber:

“La pretension del recurrente de que su anualidad no es una mera
gratificacion, es acertada. (People ex rel. Kroner vs. Abbott,
274 Ill., 380; 113 N. E., 696, y casos que alli se citan.) Cuando se cumplen las
condiciones de la ley, el empleado adquiere el derecho, como tal derecho, a
la anualidad. * * *” (Derkum contra Junta de Pension e Inversion,
supra, pag. 270.)

Es mas ilustrativa y terminante todavia la doctrina sentada en el citado
asunto de Kroner vs. Abbott, la que transcribimos integramente a
continuacion por no tener desperdicio, a saber:

“A system of pensions to municipal officers and employes injured or disabled
while on duty or retiring after a term of service has gradually arisen and is
being extended during recent years. The constitutionality of statutes
establishing such pension system is sustained upon the ground that ‘these
annuities * * * are in the nature of compensation for services previously
rendered for which full and adequate compensation was not received at the time
of the rendition of the services. It is, in effect, pay withheld to
induce long-continued and faithful service, and the public benefit
accrues in two ways:’ By encouraging competent employees to remain in the
service, and by retiring from the public service those who have become
incapacitated from performing the duties as well as they might be performed by
younger or more vigorous men. 1 Dillon on Mun. Corp. (5th Ed.), Sec. 430. This
Court, in Hughes vs. Traeger, 264 Ill., 612; 106 N. E., 431, upheld the
constitutionality of a pension act and approved the doctrine just quoted from
Dillon. Such pensions generally are not considered donations or
gratuities. The rule in the majority of jurisdictions is that the
Legislature has power to require municipalities to pension their employees and
raise the funds for that purpose. 5 McQuillin on Mun. Corp., sec. 2422; 1 Dillon
on Mun. Corp. (5th Ed.), secs. 105, 430; State vs. Love, 89 Neb., 149;
131 N. W., 196; 34 L. R. A. (N. S.), 607, and note, Ann. Cas. 1912C, 542, and
note; Trustees of Firemen’s Fund vs. Roome, 93 N. Y., 313; 45 Am. Rep.,
217; Commonwealth vs. Walton, 182 Pa., 373; 38 Atl., 790; 61 Am. St.
Rep., 712. * * *” (113 Northeastern Reporter, p. 698.)

La posicion, pues, que esta Corte adopto desde, por lo menos, el Septiembre
de 1935, cuando todas las leyes de pensiones estaban en vigor, era que estas—las
pensiones—no eran meras gratificaciones o gratuities. Mientras la
gratificacion es una donacion, un acto de pura liberalidad del Estado, la
pension, segun el criterio de esta Corte siguiendo lo declarado en el asunto de
Kroner, mas que acto de generosidad, es un acto de justicia, emanado del deseo
de proveer, siquiera tardiamente, una adecuada “compensacion a servicios
prestados anteriormente, por los cuales no se recibio cabal y adecuada
compensacion al tiempo en que se prestaron.” La pension, en este caso, viene a
ser una especie de sueldo retenido para un doble fin: primero, para alentar al
empleado fiel y competente a permanecer en el servicio; y segundo, para permitir
que se retire del servicio con relativa seguridad el empleado que ha quedado
incapacitado para seguir cumpliendo sus deberes, permitiendo de esta manera
tambien que los “desempeñen invididuos mas jovenes y mas vigorosos.”

La pension, pues, segun el expresado criterio, no es un mero regalo hecho por
el Estado como patrono esplendido y munifico sino la concrecion material de un
acto de verdadera justicia distributiva, dictado al mismo tiempo por
razones morales de equidad y tambien del mas alto sentido practico y utilitario.
Asi que, como acertadamente dijo el ponente Sr. Hull en el citado asunto de
Derkum contra Junta de Pension e Inversion, “cuando se cumplen las
condiciones de la ley, el empleado adquiere el derecho, como tal derecho, a la
anualidad.”

De lo expuesto resulta evidente que la doctrina seguida en esta jurisdiccion
no ha sido la expuesta en el asunto de Pennie contra Reis (132 U. S.,
464; 33 Law. ed., 426) que citan los recurridos en su alegato-doctrina que
conceptua la pension como una pura liberalidad del Estado, sin ninguna
implicacion de derechos establecidos a favor del empleado, sino la doctrina
verdaderamente liberal y progresiva sentada en el tantas veces citado asunto de
Kroner vs. Abbott. Es verdad que en otro asunto un poco anterior, Alano
contra Florido y Tabien (61 Jur. Fil., 321), esta Corte habia dicho que
la concesion de una pension bajo la ley No. 3050 era en cierto modo un acto de
liberalidad, pero cualifico este dictum con un pronunciamiento harto
significativo e importante: que ello era en “cumplimiento de la
obligacion del Estado, impuesta por la justicia social, de ayudar
a las personas envejecidas e incapacitadas que, en el apogeo de sus facultades
mentales y fisicas, han servido a la comunidad con fidelidad, constancia y
abnegacion.” Notese que fue solo algunos meses despues, el 25 de Septiembre del
mismo año 1935, cuando la Corte en pleno, evolucionando mas resueltamente,
decidio el asunto basico y autoritativo de Derkum en que se establecio la
doctrina terminante de que la anualidad bajo la ley de pension y retiro de los
maestros no era una mera gratificacion.

Pero aun suponiendo por un momento que las antiguas leyes de pension y retiro
eran leyes de gratificacion o gratuity ¿se sigue de ello necesariamente
que la ley de seguro gubernamental No. 186 es tambien de gratificacion tan solo
porque ha venido a reemplazarlas? En otras palabras: la ley sucediente ¿tiene
que ser necesariamente de igual naturaleza que la ley precedente? El argumento
de que las leyes de pension ya derogadas y la vigente del Commonwealth No. 186
son de igual indole se funda en que todas ellas tienen de comun una cosa, a
saber: que sus fondos son el producto acumulado de las deducciones hechas de los
sueldos de los funcionarios y empleados asegurados y de las correspondientes
contribuciones aportadas por el Gobierno. Como quiera que todas estas
deducciones y contribuciones son simples liberalidades o
donaciones hechas por el Gobierno y nada en absoluto es del patrimonio
del asegurado; luego—concluye la argumentacion—tanto las anteriores leyes de
pension y retiro como la de seguro de vida No. 186 tienen el mismo caracter,
esto es, que todas son leyes de simple gratificacion o gratuity.

La premisa mayor es en cierto modo correcta: bajo las leyes de pensiones los
fondos provenian de las deducciones de los sueldos y de las contribuciones del
Gobierno; bajo la ley de seguro No. 186 los fondos tienen el mismo origen y el
mismo modo de extraccion. Pero hay esta diferencia fundamental: mientras la
pension no era objeto de ningun contrato, la poliza de seguro bajo la ley No.
186 es un verdadero contrato como cualquier otra poliza bajo las leyes
ordinarias de seguro de vida. En esa poliza son partes contratantes el tenedor
de la poliza o sea el funcionario o empleado asegurado, la institucion
aseguradora o sea el “Government Service Insurance System”, y el Estado, toda
vez que este, en la ley que crea el sistema, asume ciertas obligaciones, entre
ellas el presuponer y votar fondos para hacer efectivas sus contribuciones, y el
garantizar el pago de las polizas en caso de mora o insolvencia por parte del
Sistema. Que el seguro es un contrato, asi lo establecen las autoridades y los
tratados.

“Insurance, broadly defined, is a contract by which one party, for a
compensation called the premium, assumes particular risk of the other party and
promises to pay to him or his nominee a certain or ascertainable sum of
money on a specific contingency. As regards to property and liability insurance,
it is a contract by which one party promises on a consideration to
compensate or reimburse the other if he shall suffer loss from a specific
cause or to guarantee or indemnify or secure him against loss from that cause.”
(32 C. J., 975.)

La definicion preinserta es tan buena aplicada a las polizas ordinarias de
seguro como a la expedida bajo la ley del Commonwealth No. 186. No hay mas que
leer, por ejemplo, la poliza de que se trata en este asunto y compararla con Una
poliza ordinaria para ver la fundamental identidad. Es que, segiin el art. 12 de
la ley No. 186, ninguna poliza se expedira a un funcionario o empleado del
Gobierno, a menos que contenga en sustancia las condiciones incorporadas en el
art. 184 de la ley No. 2427 que, como se aabe, es la ley ordinaria sobre seguro
de vida. Esta ley dice categoricamente que el seguro es un contrato y
define la poliza como un contrato escrito de seguro.

Es indudable que la ley del Commonwealth No. 186 ha venido a reemplazar a las
antiguas leyes de pensiones y retiro, pero la sustitucion ha sido tan radical,
tan profunda y tan completa, que la transformacion no ha sido una simple
remodelacion, algo asi como un revoque de la fachada, sino que se trata de un
vuelco redondo, un cambio complete y fundamental del sistema. Antes de la
promulgacion de la Ley No. 186 en Noviembre 14, 1936, era generalmente sabido,
siendo materia de historia contemporanea, que los diferentes sistemas de
pensiones vigentes a la sazon estaban abocados a una inminente quiebra y,
ademas, tendian a crear en el pais las llamadas clases pasivas que nan sido una
maldicion social en muchos paises. Se estudio la situacion con el mayor cuidado,
solicitando la ayuda y consejo de los mejores expertos en la materia. Fue
entonces cuando se redacto y aprobo la ley del Commonwealth No. 186 que crea y
provee el sistema gubernamental de seguro de vida. Es un sistema fundado sobre
bases cientificas, edificado con la asistencia tecnica y los calculos de
nuestros mejores actuarios. No es un sistema de subsidios, dadivas o
limosnas. Es un verdadero negocio, una empresa gigantesca en que estan
vitalmente interesados miles de clientes—los miles de funcionarios y empleados
del Gobierno que tienen la obligacion de asegurarse bajo la ley. Lo avala,
ademas, el Estado con la solvencia de la hacienda publica. Lo informan las
teorias, practicas y principios bien conocidos y establecidos en la ciencia y
materia de seguros, y su administracion no solo participa de las ventajas de una
burocracia bien organizada bajo los auspicios de un servicio civil
independiente, sino que esta penetrada del mas genuino sentido mercantil. Es
finalmente una empresa tan lucrativa como cualquier otra empresa extraoficial y
ordinaria de seguros, y desde luego esta a prueba de quiebras y bancarrotas
hasta donde se puede estarlo humanamente. ¡Figurense, pues, si hay diferencia
entre los sistemas de pensiones ya liquidados y este sistema actual de
seguro!

Pasemos ahora a examinar el segundo fundamento de la tesis de los recurridos,
a saber: “que las deducciones de 3 por ciento o 5 per ciento, segun sea el caso
que se hacen mensualmente de los sueldos del empleado y las correspondientes
contribuciones del Gobierno, todas ellas pertenecen actualmente al
Gobierno, asi que la entera consideracion para la expedicion de la poliza de
seguro bajo la ley del Commonwealth No. 186 es puramente una liberalidad del
Gobierno”. (Alegato de los recurridos, pag. 5.) En apoyo de esta tesis absoluta
se invoca la doctrina sentada en el asunto generalmente conocido de Pennie
vs. Reis (132 U.S., 464; 33 Law. ed., 426; 10 Sup. Ct. Rep., 149; Op.
Atty. Gen., No. 33, s. 1948.) La Legislatura de California creo en 1878 una
especie de “Fondos de Seguro y Salud para la Policia” mediante la aprobacion de
una ley en que sustancialmente se proveia lo siguiente: (a) que el sueldo
basico de $100 de ciertos oficiales se añadirian $2, pero que el tesorero de la
ciudad o condado retendria esta ultima cantidad para aportarla a los referidos
fondos; (b) que a la muerte de cualquier miembro de la policia el
tesorero pagaria a sus herederos o a su representante legal la cantidad de
$1,000 que se sacaria de los mencionados fondos * * *.”

El administrador de los bienes relictos de un oficial policiaco llamado
Edward A. Ward entablo demanda contra el tesorero de la ciudad de San Francisco
para cobrar los $1.000 bajo las disposiciones de la citada ley de 1878. El
tesorero interpuso la defensa de que el demandante carecia de motivo de accion
por la razon de que dicha ley de Abril 1, 1878, fue abolida o derogada por la
ley de Marzo 4, 1889, y esta derogacion era perfectamente valida y
constitucional; asi que el finado policia Ward no habia adquirido ningun derecho
bajo la antigua ley, arguyendose que los 2 dolares mensuales aportados por el a
los Fondos si bien se habfan deducido de su sueldo no eran de el sino del Estado
que los habia retenido para la mantenencia de dichos fondos. La Corte Suprema
Federal sostuvo la defensa del tesorero sentando las conclusiones que con
bastante extension se reproducen en la opinion del Secretario de Justicia que se
discute—opinion que, como ya se ha visto, hacen suya los recurridos y el
Procurador General en su alegato. El meollo de la doctrina es que, aunque la
cantidad adicional de $2 parecia ser parte de la compensacion del policia, de.
hecho esta nunca la habia recibido ni habia tenido control sobre la misma, ni
hubiera podido prevenir su apropiacion para los fondos en cuestion. Por
añadidura se sostene: “El (el policia) no tuvo tal poder de disposicion sobre
ello (el dinero), tal como ocurre siempre cuando se trata del dominio de una
propiedad. * * * Hasta que ocurriera el hecho del cual dependia si se habia de
pagar el dinero o una parte del mismo, el oficial no tenia ningun derecho
adquirido a tal pago. Su interes en el fondo era, hasta entonces, una mera
expectativa creada por la ley, y estaba sujeta a ser revocada o destruida por la
misma autoridad * * *.”

El Secretario de Justicia (Abad Santos) subraya su opinion con el siguiente
pronunciamiento:

“The insurance fund created by Commonwealth Act No. 186 of the National
Assembly is very similar to the ‘Police Life and Health Insurance Fund’ created
by the Legislature of California on April 1, 1878. Both are in the nature of an
insurance. Both required that the employees affected by it should contribute to
such fund by the deduction of certain amounts from their salaries each month.
If, therefore, we are to follow, in this case, the doctrine laid down by the
United States Supreme Court in Pennie vs. Reis, supra, the
conclusion is inevitable that in point of fact, government employees are not
actually contributing anything to the Government Service Insurance Fund, created
by Commonwealth Act No. 186; that the actual effect of the forced deduction of 3
per cent from the monthly salaries of the government employees under
Commonwealth Act No. 186 is to reduce the salaries of the government employees
by 3 per cent, the 3 per cent deduction being money from the State, retained in
its possession for the creation of the Government Service Insurance Fund.
(See also Op. Attorney General, No. 33, s. 1938.)”

Y hemos dicho mas arriba que la doctrina seguida en esta jurisdiccion, aun en
relacion con las leyes de pensiones, ha sido la sentada en el asunto de Kroner
vs. Abbott y no la expuesta en el asunto de Pennie vs. Reis. En
Derkum contra Junta de Pension e Inversion hemos declarado que la
anualidad bajo las leyes de pensiones no era una simple gratificacion. Esta era
la jurisprudencia cuando se aprobo la ley del Commonwealth No. 186 sobre seguro
de vida. Como quiera que no hay nada en esta ultima ley que abrogue dicha
doctrina, es forzoso concluir que la jurisprudencia se halla en pleno vigor, no
obstante cualquier opinion en contrario del departamento ejecutivo del Gobierno.
Y la jurisprudencia debe aplicarse con tanto mas rigor cuanto que ya no se trata
ahora de una simple pension o retiro sino de seguro de vida, real y genuino, con
todas las formalidades de un contrato en que las prestaciones son reciprocas, es
decir, derechos por un lado, y obligaciones por otro lado. Pero bien analizado
el asunto de Pennie vs. Reis, se ve a las claras que la posicion juridica
de Filipinas sobre el respecto es enteramente diferente de la de California.
Bajo la ley californiana el sueldo basico del policia era $100 al mes, y los 2
dolares eran una adicion especial para los Fondos de Vida y Salud de la Policia.
En Filipinas el sueldo basico del funcionario o empleado esta fijado en la ley
de presupuestos sin consideracion al seguro; es decir, ese sueldo seria el mismo
hubiera o no seguro; el 3 por ciento o 5 por ciento, segun sea el caso, que se
deduce del sueldo, no es aditamento especial sino que es parte normal del mismo
sueldo basico y le pertenece al empleado como cualquier otra parte de su sueldo.
Es verdad que esa porcion no llega fisicamente a manos del funcionario o
empleado, pues para facilitar ciertos arreglos de caracter administrativo el
Gobierno hace automaticamente las deducciones y las entrega al “Government
Service Insurance System;” pero ¿cabe decir, por esto, que ese percentaje no es
del empleado sino del Estado? Es claro que hasta cierto punto todo lo que
percibe el empleado es del Estado, pues procede del mismo. Pero no se trata de
esto: se trata de que ese percentaje de deducciones es propiedad del
empleado quien ha merecido ganarlo con su trabajo; se trata de que con el dinero
resultante de las deducciones el empleado paga lo que le corresponde en el
importe de la poliza. Resulta demasiado violento, por no decir absurdo, el
sostener que ese dinero no es todavia del empleado tan solo porque este no ha
llegado a cogerlo con sus manos; es decir, que, a sensu contrario, seria
suyo si lo hubiese cogido siquiera por un momento antes de pagar con el mismo
las primas de su poliza. ¿No tenemos acaso la forma simbolica de la propiedad?
En el mundo moderno de los negocios, vasto y complejisimo ¿cuantas veces uno se
hace dueño de una propiedad (dinero, muebles, inmuebles, etc.) sin el previo
requisito del asimiento o entrega material? Bajo la ley No. 186 el sueldo podria
entregarse al empleado todo entero y despues cobrar del mismo el importe de las
primas so pena de accion disciplinaria si no lo pagara, en cuyo caso, segun el
criterio de los recurridos, no habria ninguna cuestion: el dinero de las primas,
pagado por el empleado, seria conceptuado como de su propiedad sin discusion. De
donde resulta que una circunstancia tan tenue, de simple formulismo, como es la
de que el Estado, por medio de una operacion de caja, hace automaticamente por
si mismo las deducciones para entregarlas al Sistema de Seguro, influye y
determina un verdadero cambio de modalidad juridica, convirtiendo en propiedad
del Estado lo que indudablemente y por todos los conceptos es propiedad del
empleado. La argumentacion es, en verdad, peregrina.

Que el 3 por ciento con que el funcionario o empleado contribuye al pago de
las primas es de su absoluta propiedad y pertenencia, es cosa que no admite
ninguna discusion de acuerdo con la letra y espiritu de las leyes que rigen la
materia. Tenemos, en primer lugar, que el sueldo basico del funcionario o
empleado esta señalado especificamente en la ley de presupuestos que, como se
sabe, se aprueba cada año fiscal. Al hacerse las deducciones de los sueldos de
conformidad con el articulo 5 de la ley No. 186, las cantidades deducidas (3 por
ciento en el caso de los empleados civiles y 5 por ciento en el de los
militares) se desprenden completamente del dominio y control del Gobierno y se
trasladan enteramente a los fondos del Sistema de Seguro. He aqui la fraseologia
categorica y terminante del referido articulo 5:

“All deductions and payments made as herein provided, shall be paid
and delivered to the System and the latter shall credit the same to the
individual account of the paying member.”

Dudamos que la propiedad o pertenencia individual se pueda. expresar
con mayor fuerza que la que entrañan las palabras preinsertas. Resulta evidente
que en la mecanica del Sistema cada asegurado tiene su cuenta individual
y en ella se van acumulando las primas pagadas por el, provinientes de las
deducciones de su sueldo. Pero hay mas todavia—y esto es decisivo para la
resolucion del presente asunto: en esa cuenta individual se van
acumulando tambien las contribuciones de 3 por ciento que hace el Gobierno para
completar el pago del importe de las primas. De todo ello se infiere
indeclinablemente lo siguiente: que esa cuenta individual es algo
completamente separada y distinta; que al Gobierno no le asiste ningun derecho
de propiedad sobre ella; y que el Estado no puede disponer de esa cuenta a su
antojo como se dispone, por ejemplo, de los fondos generales del tesoro. Esa
cuenta es cosa tan personal, tan separada y tan distinta de las pertenencias del
Gobierno que este puede quebrarse y quedar intacta, sin embargo, dicha
cuenta.

Hay en la ley del Commonwealth No. 186 otras disposiciones que reafirman
fuertemente la teoria de que el Estado no reclama titulo de propiedad sobre los
fondos del Sistema Nacional de Seguro, mucho menos sobre las contribuciones que
aporta el asegurado con las deducciones de sus sueldos. El art. 9 de dicha ley
dispone que cuando un asegurado o miembro del Sistema es separado del servicio
del Gobierno por destitucion o mediante causa (for cause), los beneficios que le
corresponden en virtud de su poliza de seguro quedan automaticamente confiscados
a favor del Sistema, excepto la mitad del “cash or surrender value” (valor en
efectivo metalico de la poliza), la cual suma sera pagada a dicho miembro, o en
caso de muerte, a su beneficiario. Pero hay una cosa harto mas significativa
todavia: a reglon seguido dicho art. 9 dispone que en otros casos de separacion
antes de la madurez de la poliza, es decir, cuando la separacion del servicio no
es por razon de culpabilidad o alguna mala nota, el asegurado tendra, entre
otras opciones, la siguiente: (a) cobrar por entero el “cash or surrender
value” (valor en efectivo metalico) de la poliza. ¿No significan estas
disposiciones legales un expreso reconocimiento de que la cuenta
individual que cada asegurado tiene, por virtud de su poliza, en los libros
del Sistema, le pertenece personal y exclusivamente? Notese que cuando el
asegurado deja el servicio por motivo que no implique mala nota, se le entrega
todo el “cash or surrender value” de la poliza sin excluir la mitad que
representan las contribuciones del Gobierno. Solo cuando la separacion del
servicio es mediante causa (for cause), se confisca la mitad de los
beneficios anejos a la poliza; pero ¿a favor de quien se hace la confiscacion?
¿a favor del Gobierno? No, por cierto; la perdida de la mitad de los
derechos redunda en favor del mismo Sistema. Es que la ley del Commonwealth No.
186 esta toda ella penetrada e informada de un principio fundamental, a saber:
que el Sistema Nacional de Seguro no es el mismo Gobierno, sino que es una
institucion aparte, con propia existencia, con personalidad propia, autonoma e
independiente.

La autonomia, la propia individualidad del Sistema queda mas acentuada si se
tiene en cuenta que, segun el articulo 24 de la referida ley del Commonwealth
No. 186, cada año se presupone y consigna automaticamente de los fondos del
tesoro la cantidad necesaria para cubrir las contribuciones de 3 por ciento que
al Gobierno le incumbe aportar para pagar las priraas, sin que sea necesario que
la Legislature incluya dicha cantidad en la ley presupuestal de cada año fiscal;
es decir, que hay un presupuesto permanente para tal fin. Esto significa
sencillamente que los fondos del Sistema estan completamente separados de los
fondos generales y que el Estado no puede disponer de aquellos para ningun otro
fin, en contraposicion a lo declarado en el asunto de Pennie vs.
Reis.

Mas todavia: segun el articulo 19 de la misma ley, la junta directiva del
Sistema, despues de aportar la suma necesaria y suficiente para cubrir el pago
de las anualidades, las reclamaciones por fallecimiento y los gastos
incidentales a la administracion del Sistema, puede colocar o invertir sus
fondos en 8 clases de inversiones lucrativas que especifica la ley, todas ellas
con buenas garantias para la devolucion del capital y el reparto de razonables
dividendos o creditos. ¿Como podrian compaginarse estas inversiones
esencialmente contractuales y privadas con la idea de que el Gobierno tuviera
control sobre los fondos del Sistema, con la libertad de disponer de
ellos a su talante, a tenor de lo declarado en el asunto repetidas veces citado
de Pennie vs. Reis?

Luego tenemos otro articulo de la ley que riñe completamente con toda
pretension por parte del Estado de tener algun titulo de propiedad sobre los
fondos del Sistema o alguna parte de los mismos. Es el articulo 22, sobre fondos
excedentes, que reza lo siguiente:

“SEC. 22. Disposable surplus.—Any disposable surplus that may result
from the operation of the System due to earnings from investments and mortality
savings shall be apportioned annually among the members of the System in
accordance with the schedule prepared by the Actuary and approved by the Board.
* * *”

¿Que mejor prueba que la terminologia de este articulo para demostrar con
fuerza irrebatible la proposicion de que los miembros del Sistema, esto es, los
mismos funcionarios y empleados asegurados son los dueños de los fondos del
Sistema?

Todo lo dicho hasta aqui ha sido en relacion con los sueldos de los
funcionarios y empleados, en general, del Gobierno. Pero hay una razon peculiar,
aplicable particularmente al caso de los Magistrados del Tribunal Supremo, y es
que sus haberes estan fijados en la Constitucion y no pueden ser disminuidos
durante el desempeño de sus cargos. (Constitucion de Filipinas, art. VIII, sec.
9.) Esto quiere decir que el Magistrado del Tribunal Supremo tiene derecho
integramente a todo su haber, sin que el Estado pueda quedarse con
ninguna parte del mismo o reclamar titulo de propiedad sobre dicha parte. Asi
que cuando el Magistrado (en el presente caso el flnado Abad Santos) aporta el 3
por ciento de su sueldo, mediante deduccion que hace automaticamente el
Gobierno, para pagar la mitad del importe de las primas de su poliza de seguro,
lo hace con dinero de su absoluta propiedad, aunque no haya llegado a sus
manos ni por un momento. Luego el Gobierno no le ha regalado nada, no le ha dado
ninguna gratificacion, por lo menos en tal respecto. Luego la mitad, por
lo menos, de la poliza le pertenece por derecho propio absoluto.

Pero aun vamos mas alla. Nuestra conclusion, tomada, vamos a repetir, despues
de una deliberacion la mas rigurosa posible a ritmo con la extraordinaria
importancia del caso—es que el importe entero de la poliza pertenece al
asegurado; por tanto, debe pagarse totalmente a la beneficiaria, la recurrente y
apelante en el presente asunto. Esta conclusion fluye del convencimiento de que
aun la contribucion de 3 por ciento que aporta el Gobierno para completar el
pago de las primas no es una mera liberalidad, no es una simple largueza o
gratificacion, sino que es una verdadera obligacion, de indole claramente
contractual, asumida por el Gobierno en virtud de ciertas consideraciones
perfectamente apreciables y valorables no solo desde el punto de vista moral o
social, sino aun en terminos materiales, tangibles. ¿Por que el Gobierno asume y
contrae esa obligacion? ¿cual es la causa o consideracion? Lo dice el art. 3 de
la ley que crea el Sistema: “Para promover la eficiencia y bienestar de los
empleados del Gobierno de Filipinas * * *.” Al Estado le interesa vitalmente el
que sus funcionarios y empleados gocen de cierto grado de bienestar y
comodidad—el maximo posible bajo las circunstancias—para que sean capaces de
rendir un servicio 100 por ciento eficiente. Para este fin no solo hay que
dotarles de emolumentos y haberes razonablemente adecuados, sino que tambien se
les debe proveer de ciertas garantias de seguridad economica en el futuro, sobre
todo para sus familias y dependientes, para el caso de que ellos falten por
muerte o incapacidad fisica. Al Estado le interesa vitalmente tambien el retener
y conservar a sus mejores funcionarios y empleados para evitar que dejen el
servicio publico y acepten tentadoras y jugosas ofertas afuera, maxime en los
tiempos de prosperidad y bonanza economica en que las empresas privadas estan
naturalmente en mejor situacion que el Estado para pagar esplendidamente al
personal. Todo esto requiere naturalmente la creacion de alicientes, de
estimulos artificiales que aviven y fomenten el espiritu civico innato del
empleado civil, y una de las formas mas efectivas de estimulo que el Estado
filipino ha ideado y planeado es el seguro de vida tal como se ha estatuido en
la ley que nos ocupa, la ley del Commonwealth No. 186. Resulta, pues, evidente
que la intervencion del Gobierno filipino en la creacion y operacion del Sistema
Nacional de Seguro de Vida no esta dictada por un simple impulso de generosidad
y liberalidad—impulso de amo bueno, grande y esplendido—sino que constituye un
verdadero golpe de ingenio mercantil, de habilidad en los negocios, calculado
matematicamente para obtener resultados positivos y beneficiosos en forma de
servicio eficiente, honrado, continuo y permanente de parte de los funcionarios
y empleados publicos y civiles. Luego aun la parte del Estado en esa poliza de
seguro no es una simple donacion o gratificacion, como sostienen los recurridos,
sino que es una obligacion onerosa, de do ut des. Luego, al cumplirse las
condiciones que establece la ley, el importe entero de la poliza pertenece al
asegurado, y en caso de muerte, al beneficiario.

Estas ideas no son nuevas en esta jurisdiccion. Su unica novedad esta en que
ahora tienen aristas mas pronunciadas, un tono mas avanzado y resuelto. Pero su
germen es claramente visible en el asunto de Alano contra Florido y
Tabien antes citado (61 Jur. Fil., 321). Ya alli esta Corte dijo lo siguiente:
“Nosotros creemos que la concesion de una pension, ademas de ser un acto de
liberalidad, es en cumplimiento de la obligacion del Estado, impuesta por la
justicia social, de ayudar a las personas envejecidas e incapacitadas
que, en el apogeo de sus facultades mentales y fisicas, han servido a la
comunidad con fidelidad, constancia y abnegacion.”

Se arguye que bajo el Sistema de Seguro que nos ocupa la poliza no es un
contrato, pues falta en el un elemento esencial en todo contrato: la
voluntariedad. Es verdad que bajo la ley todo funcionario o empleado regular y
permanente debe asegurarse—en este sentido el seguro es obligatorio y forzoso.
Pero ¿es acaso obligatorio el entrar en el servicio publico? ¿Hay por ventura
alguna ley que obligue a uno a servir al Estado aun contra su voluntad, excepto
en situaciones de grave emergencia en que, segun la Constitucion, cabe recurrir
incluso a la llamada conscripcion civil, para la defensa del Estado?
(Constitucion de Filipinas, articulo II, seccion 2.) Uno puede celebrar un
contrato imponiendose ciertas restricciones e inhibiciones a lo largo de su
realizacion y cumplimiento. Alli no hay fuerza, coercion determinante de
nulidad, puesto que uno entro libremente en el convenio; es decir, pudo haber
entrado o no en el con toda voluntariedad. El ingrediente esencial en un
contrato es la libertad inicial. ¿No quiere uno asegurarse bajo la ley
del Commonwealth No. 186? Pues muy sencillo: no hacerse funcionario publico, ni
empleado civil. Trabajar particularmente, ya que despues de todo hay en el campo
de actividades y negocios privados varias y buenas oportunidades para empleos y
modos de vida provechosos y lucrativos. Una de las saludables tendencias en todo
pais, sobre todo en un pais joven y democratico como el nuestro, es combatir el
parasitismo oficial y burocratico, fomentando el empleo y colocacion en las
empresas y actividades privadas. El ideal seria establecer un sano equilibrio
entre los destinos publicos y civiles y los empleos particulares; que el Estado
no encuentre dificultad en buscar y hallar buenos y eficientes servidores, pero
que tampoco sea la meta de todas las ambiciones y anhelos * * *

Hay otra razon, de equidad, de justicia, por que no se debe privar a la
familia del ilustre finado de los beneficios de su poliza de seguro. Antes de
morir el mismo habia establecido debidamente sus derechos bajo la ley Osmeña
presentando la correspondiente solicitud de retiro. Entre retiro y otros
emolumentos como vacaciones acumuladas, etc., el ilustre finado o sus herederos
hubiesen tenido derecho a recibir unos P50,000, es decir, casi, casi la misma
cantidad de P48,000 que el Gobierno filipino ha donado a su familia mediante la
aprobacion de la ley del Commonwealth No. 708, “en consideracion a su
desinteresado patriotismo y meritorios servicios publicos prestados al pueblo y
gobierno de Filipinas.”

Puede decirse, pues, que con la aprobacion de la ley No. 708 el Gobierno no
ha dado mas de lo que hubiese tenido necesariamente que dar bajo la ley
Osmeña, sobre retiro, y otras leyes pertinentes. Si, por contera, todavia se
negasen a la familia los beneficios de la poliza de seguro, entonces se
colocaria al Gobierno filipino en una situacion harto precaria, nada envidiable,
pues del mismo se podria decir que nada ha hecho por los seres queridos del que
indudablemente fue el primer martir de nuestra patria en la ultima guerra.

Asi que razones tanto de orden moral como de orden juridico aconsejan de
consuno que revoquemos, como por la presente revocamos, la resolucion del
recurrido Auditor General confirmatoria de la accion de su correcurrido
“Government Service Insurance System”; y ordenamos que se pague a la recurrente
y apelante el valor entero de la poliza en cuestion, o sea la suma de P17,673.
Sin expreso pronunciamiento en cuanto a las costas. Asi se ordena.

Moran,
Pres., Paras, Pablo, Hilado y Tuason, MM., estan
conformes.

---

PERFECTO, J.:

The insurance policy under which the petitioner filed her claim is reproduced
in the decision penned by Mr. Justice Briones.

Under the terms of the first paragraph, the policy guarantees the payment of
P17,673 to Jose Abad Santos if living on the last day of May, 1956,—the maturity
date—or if the insured should die before said date, to his wife, Amanda Teopaco.
Said first paragraph is quoted below:

“THE GOVERNMENT SERVICE INSURANCE SYSTEM, hereby guarantees to pay the amount
of P17,673 to Jose Abad Santos if living on the last day of May, 1956 (the
maturity date) and this Policy is in force; or if the Insured should die before
the maturity date and during the continuance of the policy, guarantees to pay
the amount of insurance immediately upon the receipt of due proof of death of
the Insured to Amanda Teopaco Abad Santos, wife (hereinafter referred to as the
beneficiary), or to such other beneficiary or beneficiaries as may be designated
by the Insured in the manner hereinafter provided.”

There is no question that on May 7, 1942, when Jose Abad Santos was executed
by the Japanese, the policy was in force, and since then, Amanda Teopaco, herein
petitioner, had her right to claim the amount of the policy perfected. What she
had to do in order to collect the amount was only to submit the due proof of
death of Jose Abad Santos, and in this case there seems to be no question that
such proof has been received by the Government Service Insurance System.

The main issue in this case is raised upon the interpretation and application
of the proviso accompanying section 1 of Commonwealth Act No. 708, which reads
as follows:

“In consideration of the unselfish patriotism and meritorious public service
rendered to the Commonwealth of the Philippines and its people by the late Chief
Justice, Jose Abad Santos, who was killed by the Japanese during the war, his
widow, Amanda Teopaco de Abad Santos shall be paid a gratuity equivalent to
three years’ salary as Chief Justice of the Supreme Court. The gratuity provided
for in this Act shall not be subject to attachment or levy: provided,
That, upon the approval of this Act no other gratuity under existing law or laws
shall be granted to the late Chief Justice of the Supreme
Court.”

The parties had limited their controversy to the question whether the amount
provided in the insurance policy of Jose Abad Santos is a gratuity or not, and
the majority opinion offers a brilliant discussion in support of the negative
side.

We do not feel ready to support the majority position on the controversy, as
we believe that there are weightier reasons in support of the theory that the
amount provided in the insurance policy in question partakes of the nature of a
gratuity. Those reasons are ably stated in the brief of respondent’s counsel. It
is not necessary to restate them here, not only because anyone interested in
knowing them may read the brief, but because the full discussion appears to be
unnecessary from our point of view.

The proviso in question says: “That, upon the approval of this Act no other
gratuity under existing law or laws shall be granted to the late Chief Justice
of the Supreme Court.” The clear text of the proviso cannot refer to the amount
claimed by petitioner Amanda Teopaco under the terms of the policy of her
deceased husband. Although said amount partakes of the nature of a gratuity, it
is not comprehended within the wording of the proviso. The amount claimed by
petitioner is not a gratuity “granted to the late Chief Justice of the Supreme
Court,” but a gratuity granted to Amanda Teopaco under the precise terms of the
insurance policy itself. Therefore, the proviso is not applicable to the amount
in question.

If Jose Abad Santos should have lived to collect the amount himself on the
date of the maturity of the policy, May 31, 1956, there cannot be any question
that the gratuity will be within the terms of the proviso. But since his death
on May 7, 1942, the gratuity has ceased to be a gratuity “to the late Chief
Justice of the Supreme Court,” who has ceased to exist, to become a gratuity “to
Amanda Teopaco” whose title to claim the payment of the amount has been
established since then.

Even in the far-fetched hypothesis that the drafters of Commonwealth Act No.
708, when they wrote in the proviso in question the words “late Chief Justice of
the Supreme Court,” they intended to mean “Amanda Teopaco, widow of Jose Abad
Santos,” the proviso cannot be given effect, because it would be tantamount to
nullifying by legislative fiat a vested right acquired by Amanda Teopaco since
May 7, 1942, and of depriving her of her property without due process of law, in
violation of elemental constitutional guarantees.

We must add that the hypothesis cannot be entertained as the authors of
Commonwealth Act No. 708 drafted it with the evident purpose of granting the
benefit to Amanda Teopaco, widow of Jose Abad Santos, as a token of the people’s
gratitude and admiration for the heroism shown by the late Chief Justice,
praised in glowing terms in the majority opinion and for which we had the
opportunity of offering our modest tribute in our dissenting opinion in the
habeas corpus case of Reyes vs. Crisologo (75 Phil., 225).
Congress could not grant to Amanda Teopaco the gratuity provided by Commonwealth
Act No. 708 and, at the same time, deprive her of her vested right to claim the
value of the insurance policy in question. That is tantamount to taking by the
left hand what is given by the right. Such a double dealing is
unthinkable.

Our conclusion is that the petition must be granted and that the
Government Service Insurance System should be ordered to pay to petitioner
Amanda Teopaco the amount of P17,673.

---

BENGZON, J.:

I concur in the decision in so far as it finds the appeal to be meritorious.
However, I regret my inability to vote for disbursement of the whole amount of
the policy. Not because I believe the family of the deceased has been adequately
compensated for the loss of their precious head, but because the law which I
swore to uphold regardless of preference or inclination, only permits the return
of the premiums paid. The deceased himself, olympically seated among the
immortals, would surely frown upon mortals at the judgment seat he once
presided, straining a principle or blinking a statute, even if their labors
meant thousands of pesos for those dearest to his heart. For if to him their
interests did not outweigh the demands of national honor and official integrity,
I am sure those same interests will not dim his vision of the only award
possible under the laws of the Republic. I refuse to join those who imagine he
had feet of clay. He was made of sterner stuff.

In the year 1939, the then Secretary of Justice, Jose Abad Santos, rendered
an opinion of the following tenor:

“The first question to be determined, therefore, is whether Commonwealth Act
No. 186 is a gratuity act within the meaning of section 2 of Act No. 4151, the
benefits of which can not be enjoyed jointly with those granted under Act No.
4151.

“In speaking of the gratuity acts the benefits of which can not be enjoyed
together with the benefits granted under Act No. 4151, section 4 of Act No. 4151
enumerates as examples thereof, the Teachers’ Retirement and Disability Fund
under Act No. 3050, the Pension and Retirement Fund of the Philippine Health
Service under Act No. 3173, and the Pension and Retirement Fund of the
Philippine Constabulary under Act No. 1638.

“In the opinion of this Department, Commonwealth Act No. 186 is a gratuity
act, similar to, if not the same as, Acts Nos. 1638, 3050, and 3173,
mentioned in section 2 of Act No. 4151. (Italics ours.)

“This conclusion is supported by the very language of Acts Nos. 1638, 3050,
and 3173. An examination of their provisions shows that the pension funds
created by them—the Teachers’ Retirement and Disability Fund, the Pension and
Retirement Fund of the Philippine Health Service, and the Pension and Retirement
Fund of the Philippine Constabulary—come from two principal sources, to wit: (1)
the deductions of 3 per cent or 4 per cent from the monthly salaries of the
government employees affected, and (2) the contributions of the Government equal
or less than the amount deducted from the salaries of the employees. The payment
of a pension from the funds thus raised is considered by Act No. 4151 as a
gratuity which cannot be enjoyed concurrently with the benefits granted under
Act No. 4151.

“Is the Government less liberal or gratuitous towards the employees in
creating the Government Service Insurance Fund under Commonwealth Act No. 186
than it was in creating the pension funds under Acts Nos. 1638, 3050, and 3173?
Under Commonwealth Act No. 186, the Government Service Insurance Fund comes also
from two principal sources, to wit: (1) deductions of 3 per cent or 5 per cent
from the salaries of the officers or employees affected, and (2) the
contribution of the Government equal to the deductions made on the salaries of
the Government employees.

“Inasmuch as the gratuity or liberality of the government to its employees
must necessarily be measured by the financial sacrifice that it makes for their
welfare, and it appearing that the financial sacrifice of the Government under
Commonwealth Act No. 186 for the benefits of its employees is similar to, if not
the same as, those under Acts Nos. 1638, 3050, and 3173, it seems inevitable
that Commonwealth Act No. 186 should also be considered as a gratuity act for
the purposes of the prohibition in section 2 of Act No. 4151.

“Besides, as may be seen from section 3 of Commonwealth Act No. 186, the
provisions of Commonwealth Act No. 186 were precisely intended to take the place
of or to substitute the provisions of Acts Nos. 3050, 3173, and 1638. This view
is borne out by the legislative history of Commonwealth Act No. 186. (See
the debates on Oct. 29, 1936, of the National Assembly on Bill No. 2373, which
later became Com. Act No. 186.) If a person who enjoys the benefits granted by
Act No. 4151 is not allowed to enjoy concurrently the benefits originally
granted under Acts Nos. 3050, 3173, and 1638, such person should not also be
allowed to enjoy the benefits granted by Commonwealth Act No. 186, which is the
substitute of the three aforesaid pension acts.

*             *             *             *             *       
     *             *

“But the question of whether the insurance under Commonwealth Act No. 186 is
a contract or not seems to be immaterial in this case. Gratuity or liberality is
not inconsistent with the existence of a contract. Under our laws, donation is a
contract (arts. 1254, 1261, 1274, Civ. Code; 5 Manresa C. C., pp. 65-66, 70-71)
and yet donation is being used as a means of bestowing a bounty, gratuity or any
other form of liberality.

“It must be noted, in this connection, that the benefit granted under Act No.
3050, creating the Teachers’ Retirement and Disability Fund, was also in the
form of an insurance, as may be seen from section 3 thereof which says: ‘All
eligible persons shall be automatically insured * * *’. However, the fact that
the benefit granted under Act No. 3050 was also in the form of insurance did not
prevent Act No. 4151 from considering Act No. 3050, a gratuity act.
Notwithstanding the compulsory contribution or deduction from the salaries of
the teachers, the Teachers’ Retirement and Disability Fund has always been
regarded as a gratuity act (see Alano vs. Florido et al., 34 Off.
Gaz., 997).”

In favor of his family, the majority of this Court, in the year 1947,
completely reverses the foregoing pronouncements, by upholding these two
propositions: (1) The Teachers’ Retirement and Disability Fund, and the Funds of
the Philippine Health Service and of the Philippine Constabulary which were
substituted by Government Service Insurance System gave the teachers and
officers no gratuities, but rights. (2) The Government Service Insurance
System has no gratuitous character, and the policy issued by it is a contract,
like any other insurance policy.

The first proposition is contradicted by the Legislature, that in sec. 4 of
Act No. 4051 calls the benefit derived from the said pension systems a
“gratuity.” And, mark it well, we are interpreting here what the Philippine
Congress meant by the words “no other gratuity” in Commonwealth Act No. 708.
That those systems did not create “rights” but established a system to regulate
the Government liberality to the offices affected, is palpably shown by the fact
that they were liquidated by subsequent enactment (Commonwealth Acts Nos. 187,
188 and 189) abolition which the Legislature could not have ordered, had they
accorded rights, and no gratuities, to the respective employees.

The majority gives the ruling in Derkum vs. Pension and Investment
Board, 62 Phil., 171, a wider scope than it originally had. The Court merely
said that when a teacher is retired after completing the legal
requirements he acquires a right to his pension. The court did not hold
that a teacher had a right to the system of pensions even before he is
retired, in such a way that the Legislature way not, before he retires, amend
the law without his consent.

The second proposition forgets that the very Government Service Insurance Act
provides it shall not be governed by the Insurance Act. (Section 25,
Commonwealth Act No. 186.) The mere fact that the statute calls the policy a
contract is not incompatible with its being an act of governmental liberality,
because a donation may also be a contract as pointed out in the opinion of the
Secretary of Justice. And I doubt whether the Court foresees, and approves, the
resulting inference that, being a part of the “contract”, the Government Service
Insurance Act may no longer be modified without the employee’s consent. What
effect this holding will have upon the People’s money is hard to foretell.

But granting that the policy on the life of the deceased was in every sense
an insurance contract, the unsurmountable difficulty which the majority
overlooked is the circumstance that no premiums were paid on the policy from
January, 1942 to May, 1942. Non-payment of premiums is defense to a
policy. And the Government Service Insurance System did not exist, or was
suspended, if you please, in 1942, 1943, etc. For these reasons, claims against
the System for casualties occurring during the Japanese occupation were
unenforceable; so much so that the Congress saw fit to approve, after the
liberation, Commonwealth Act No. 706 providing that “each and every life
insurance policy issued, by the Government Service Insurance System to its
members which was in force as of December thirty-first nineteen hundred and
forty-one, is hereby considered and declared in force notwithstanding the
nonpayment of premiums, and any policy which matured by death or otherwise shall
become payable to the insured or his beneficiaries”. Which makes it crystal
clear that if the deceased Abad Santos or his beneficiaries can now
receive anything under the policy, it is through the liberality or
largesse of Congress in passing Act No. 706. Need it be demonstrated that
any payment on the policy would now be a gratuity?

It is markworthy that at the time Commonwealth Act No. 708 was approved, the
Congress had just enacted Commonwealth Act No. 706 generously directing payment
of policies of the Government Insurance System notwithstanding the non-payment
of premiums. In view thereof, is it reasonable to suppose that Congress in
ordering that “no other gratuity shall be paid” to Abad Santos entirely forgot
the policy necessarily connected with his death of which it took official
cognizance?

Let it not be argued that there could be no default in the payment of
premiums because the salary of the deceased at that time was automatically
applied to it. The fact is that there was no salary at that time. And no law, so
far, has recognized the right to salary during the occupation of the personnel
belonging to the Executive and Judicial branches. And there is the unavoidable
inference from Commonwealth Act No. 706 that for non-payment of premiums the
policies were annulled.

And it would be playing with words, amounting to judicial quibbling, to
declare that as the policy is to be paid to herein petitioner, no
gratuity is thereby given to the late Chief Justice of the Supreme Court; for in
the eyes of Congress evidently the herein petitioner was and is the
representative of the deceased. The Congress could not accurately say in the law
that “no other gratuity shall be paid to her“, because having had no
connection with the Government she was not supposed to be entitled to other
Government gratuities.

It should be observed that counsel for petitioner, impliedly confesses to
misgivings about the non-gratuitous character of the policy, when he pleads for
“At least one-half of the face value of the policy” representing the portion
thereof purchased with the premiums taken out of the salary of the deceased.

Precisely, the deductions from the salary of the deceased should in my
opinion be handed to the petitioner. These are my reasons:

It is generally known that the Government Service Insurance System was
established by the government to substitute different pension systems previously
operating for the benefit of special classes of public servants, like the
Teachers’ Retirement and Disability Fund, the Pension and Retirement Fund of the
Philippine Health Service and the Pension and Retirement Fund of the Philippine
Constabulary under Acts 3050, 3173, and 1638, respectively, and to extend the
beneficial effects of pension to all employees of all the branches of the
Government. Incidentally, it may be remarked that the power to reward—in the
form of pensions—meritorious public service with a view to promoting loyalty and
efficiency, has long been recognized as one of the attributes of organized
government. (Ann. Cases, 1913B, p. 952.)

The funds of these pre-existing pension systems came principally from two
sources, namely: the deductions of 3 per cent or 4 per cent from the monthly
salaries of the employees affiliated to the system, and the periodical
contributions of the Commonwealth equal to the amounts so deducted. The nature
of these special funds came up for determination before us in several cases. In
Derkum vs. Pension and Investment Board, 62 Phil., 171, this Court
expressly held that the pension under the Teachers’ Retirement and Disability
Fund (Act 3050) was not a mere gratuity, and refused to follow the
California decisions to the contrary, interpreting similar statutes there. In
Alano vs. Florido and Tabien, 61 Phil., 303, this Court reiterated the
idea that the pensions received by retired and disabled teachers were partly
their savings (deductions from salary) and partly aid or donation by the
Government (contribution). Applying the above doctrines, it would seem safe
to rule that the funds of the government service insurance system are partly the
product of the savings of the government employee (insured), and partly the
donations given by the State.

At this point, we may advert to a portion of the opinion of the Secretary of
Justice quoted in respondents’ brief:

“Another reason in support of the conclusion that the benefits granted under
Commonwealth Act No. 186 is a ‘gratuity,’ is the fact that the employees of the
Government do not contribute anything to the Government Service Insurance Fund
created under Commonwealth Act No. 186. Both the 3 per cent or 5 per cent
deductions made on the salaries of the government employees every month and the
contribution of the Government actually belong to the Government so that the
entire consideration for the insurance of the membership insurance under
Commonwealth Act No. 186 is purely a liberality of the Government. (See
Pennie vs. Reis, 132 U. S., 464, 33 L. ed., 426; 10 Sup. Ct. Rep., 149;
Op. Atty. Gen. No. 33, s. 1938.)”

It will be observed that the fundamental reasoning of the Pennie vs.
Reis decision and others of similar tenor, is that contributions made by the
officer ostensibly taken from his salary are not, and have never been, his
salary, because the law in effect deducted from his emoluments the 2 per cent or
3 per cent required for his premiums, and made it a part of the Government
Service Insurance System. It is significant, however, that although the theory
may be conceded, for purposes of argument only, in the matter of other
employees, still it must be remembered that when Commonwealth Act No. 186 was
approved (Nov. 14, 1936) and the policy issued, Jose Abad Santos was then
actually an Associate Justice (see Vol. 63, Phil. Reports), his salary
was fixed by law, and could not, by an act of the Legislature, be validly
diminished at all without his consent during his continuance in office. (Section
9, Art. VII of the Constitution.) In allowing, therefore, deductions from his
salary for the payment of premiums, the element of contract or voluntariness on
his part may not be ignored. Consequently, the ratio decidendi of those
cases holding that pension retirement or insurance funds are mere gratuities
which the government may at any time withhold or reduce does not, and should
not, apply to his case.

It seems apparent that in establishing the Government Service Insurance
System, the Commonwealth never intended to cut off the employees’ rights to the
amounts deducted from his salary to pay the premiums of the policy issued to
him. This is to be inferred from the provision that upon his dismissal for
cause from the Government Service, he shall be paid one-half of the cash
surrender value. And in the event he is separated for any other cause, he may
collect the whole cash surrender value of the policy, or continue the policy by
paying the full premiums thereof. (Section 9, Commonwealth Act No. 186.) These
provisions are inconsistent with the idea that all the funds, or any amounts due
the employee under the Government Service Insurance System, are entirely a
gratuity, for it is inconceivable that a dismissed employee for cause,
should be given a gratuity.

Further corroboration of this view may be obtained from the provisions of Act
No. 4151, section 2, the pertinent portions of which read as follows:

“If an officer or employee separated or retired under the provisions of this
Act is entitled to the benefits of Act No. 2589, as amended, * * * he shall be
granted such gratuity, and the amounts deducted from his salary as
contribution to the Teachers’ Retirement and Disability Fund, the Pension and
Retirement Fund of the Philippine Health Service or the Pension and Retirement
Fund of the Philippine Constabulary, or the Retirement Fund of the University of
the Philippines, as the case may be, shall be refunded to him, * * *.” (Italics
ours.)

The reservation expressly made therein, referring to the several funds which
have merged into the Government Service Insurance System, plainly indicate that
the deductions made from salaries of the employees for such funds (now the
employees insured under the government service insurance system) are definitely
earmarked as their salaries or contributions to the Service, which the
government never considered as a part of the general funds which it may dispose
at any time, or as a gratuity which may be withheld at its pleasure.

Once it is conceded that the portions deducted from the salary of the late
Chief Justice were his own—his savings—the consequence is unavoidable that they
are not gratuities, and should be handed to his heirs, notwithstanding the last
proviso of Commonwealth Act No. 708.

The power of the Government to cancel, and the cancellation of the policy is
not questioned here. But did it mean to forfeit the premiums paid too? That is
the point. It is hard to believe that our government, by the approval of
Commonwealth Act No. 708 intended to give the family of the deceased patriot a
smaller compensation than he would otherwise have earned under our laws. The
deceased was entitled to the benefits of the retirement act, namely, two years’
compensation at the highest salary received. That is P40,000. He was also
entitled to vacation leave, which may amount to one year (P15,000). Therefore,
without Commonwealth Act No. 708, he might have been entitled to a greater sum
of money than the sum of P48,000 awarded to his heirs. In fact, if he had been
retired under the retirement act and gotten his vacation leave privileges, he
would still be entitled to a return of the contributions he had made to the
funds of the government service insurance system.

In fairness to the respondent Auditor-General, it must be explained that he
has not been asked specifically by petitioner to return to her the premiums paid
or deducted from the salary of her late husband. Consequently his ruling did not
expressly take up this point. However, considering that it was within the
general issue, and that it is for the best interests of the parties concerned
that the point be promptly settled, the Court may pass definitely on the matter
in this proceeding.

Wherefore, I vote to modify the appealed ruling by allowing the reimbursement
to the petitioner of all the amounts deducted from the salary of the deceased,
Jose Abad Santos, for premiums upon tile policies issued to him by the
Government Service Insurance System. Without costs.

FERIA, J.:

I concur in this dissenting opinion.

PADILLA, J.:

I concur.