FORTUNATO F. HALILI, RECURRENTE, CONTRA ICE AND COLD STORAGE INDUSTRIES OF THE PHILIPPINES, INC., RECURRIDA.

I

Estas dos apelaciones se refieren a una sola sentencia—la dictada por la
Comisión de Servicios Públicos en el expediente No. 401 de dicha Comisión que
versa sobre la solicitud presentada por Fortunato F. Halili pidiendo la
concesión de un certificado de conveniencia pública para la instalación,
mantenimiento y operación de una fábrica de hielo en la Ciudad de Quezon.

Se han opuesto a la solicitud la razón social Ice and Cold Storage Industries
of the Philippines, Inc., que más adelante se designará con el nombre abreviado
de Ice Cold, y Esteban Espíritu, en virtud de los siguientes fundamentos:
(a) que la aprobación de la solicitud redundaría en detrimento de sus
derechos e intereses como fabricantes de hielo previamente autorizados en el
territorio donde el solicitante proyecta establecer su planta; (b) que
por ley sus derechos en inversiones como tales operadores previamente
autorizados merecen el amparo de la Comisión de Servicios Públicos mediante la
denegación de la referida solicitud; (c) y, por último, que la comodidad
o conveniencia pública no requiere ni justifica el establecimiento y operación
de la fábrica proyectada por el solicitante. Tanto el solicitante como la
opositora Ice Cold articularon sus pruebas en apoyo de sus respectivas
alegaciones. El opositor Esteban Espíritu no adujo ninguna prueba, descansando
más bien en las presentadas por su co-opositora, la Ice Cold.

La Comisión dictó después su sentencia concediendo al solicitante un
certificado de conveniencia pública para instalar, mantener y hacer funcionar
una fábrica de hielo con capacidad para producir veinte (20) toneladas al día, y
para vender su producción solamente dentro de los límites de la Ciudad de
Quezon. También se imponen en el certificado otras varias condiciones—las
usuales y acostumbradas en esta clase de operaciones—, pero la principal y la
que considera el solicitante como la más onerosa es la que limita la duración
del certificado a sólo tres (3) años, esto es, hasta el 31 de Diciembre de
1948.

Tanto el solicitante como la opositora Ice Cold han apelado de la decisión.
Ambas apelaciones son las que tenemos que considerar y resolver en esta decisión
conjunta. El otro opositor, Esteban Espíritu, no ha apelado.

Hállanse tan estrechamente enlazados entre sí las cuestiones debatidas, los
puntos contenciosos de una y otra apelación, que todo lo que digamos en favor de
las pretensiones de una parte es necesaria y automáticamente aplicable en contra
de la otra parte y viceversa. Así que, en obsequio de la brevedad y concisión,
optamos por discutir y resolver las cuestiones suscitadas conjuntamente, en
globo, sin establecer ninguna prelación o prioridad.

II

Resulta de autos que originariamente el certificado de la Ice Cold abarcaba
toda Filipinas. Después se reformó para cubrir solamente toda la Ciudad de
Manila, la Ciudad de Quezon y parte de las provincias de Rizal, Bulacán y
Cavite. El 30 de Septiembre de 1941 su capacidad máxima de producción llegaba a
245 toneladas diariamente. En tal fecha la Comisión de Servicios Públicos
autorizó un aumento de 100 por ciento, o sea, una producción diaria de 490
toneladas. Bajo esta autorización, sin embargo, la Ice Cold sólo pudo montar la
maquinaria suficiente para 45 toneladas, ascendiendo, por tanto, su producción
total diaria a 290 toneladas. La maquinaria restante ya no se pudo instalar por
haber sobrevenido la guerra del Pacífico el 8 de Diciembre de 1941.

En los primeros días de la ocupación japonesa la Ice Cold continuó
produciendo y distribuyendo hielo de conformidad con los términos de su
certificado hasta que el ejército japonés tomó y asumió la operación de todas
sus plantas. En la batalla por la liberación de Manila la mayor parte de la
fábrica quedó destruida, suspendiéndose consiguientemente su producción.
Reconquistada Manila el ejército americano tomó la planta rehabilitándola
parcialmente. De su producción—unas 100 toneladas al día, según la sentencia de
la Comisión que lleva la fecha de 15 de Enero, 1946—la mayor parte la consumía
el ejército americano, y sólo una pequeña parte se ponía a disposición del
público. Parece sin embargo, que bajo los términos del contrato con el Ejército
la producción total se entregaría a la Ice Cold a fines de Junio de este año
para su distribución y venta al público. Pero es hecho establecido que al
terminarse la vista de este expediente y al dictarse la sentencia de la Comisión
la Ice Cold no distribuía ni vendía hielo en la Ciudad de Quezon ni estaba en
condiciones de hacerlo por la insuficiencia de su produccion. Tambien resulta de
autos que la Comisión, antes de avenirse a conceder la solicitud siquiera
parcialmente, o sea, para un período de 3 años, impuso la condición de que el
solicitante tuviese la maquinaria y los implementos necesarios para poder
instalar inmediatamente su planta, a fin de asegurar la pronta y expedita
prestación del servicio, y también para evitar que se especulase con el
certificado.

III

Lo primero que tenemos que determinar y resolver es si las pruebas obrantes
en autos justifican y sostienen las siguientes conclusiones de la Comisión:
(a) que la conveniencia e interés públicos demandan el establecimiento y
operación de la fábrica de hielo proyectada en la Ciudad de Quezon; (b)
que el solicitante tiene listos y preparados, para su inmediata instalación, las
maquinarias e implementos necesarios descritos en la solicitud; (c) y que
el solicitante está económicamente capacitado para mantener y prestar el
servicio público de que se trata. Estamos perfectamente satisfechos de que estas
conclusiones se hallan bien fundadas. Nada hay en autos que justifique el que
usemos de nuestra facultad de revisión (Ley Núm. 146 del Commonwealth tal como
ha sido reformada por la Ley Núm. 454 también del Commonwealth) para abrogar
dichas conclusiones. Estamos sustancialmente de acuerdo con las siguientes
apreciaciones de la Comisión:

“In the light of the above facts, we cannot agree with oppositors’ contention
that public convenience does not require the operation of the proposed ice
plant. Applicant’s evidence shows that Quezon City is subdivided into nineteen
large districts most of which are well populated and that at the present time no
authorized operator is rendering ice service to the inhabitants thereof. It is
true that we have recently authorized the operation of two ice plants in Quezon
City (see decision dated December 5, 1943 in Cases Nos. 309, 417 and four
others) but aside from the fact that said two plants will only produce seven
tons of ice daily, this production will be sold not only in Quezon City but also
in Manila. The evidence of record, which we have carefully examined, clearly
shows that the public need and demand for ice in Quezon City require the
operation of the plant herein proposed together with the other two plants
already authorized in said place in view of the emergency and considering that
the Ice and Cold Storage Industries which produced 290 tons of ice daily before
the war is not rendering service at present.” (Decision, Public Service
Commission.)

De lo dicho, se sigue que el recurso interpuesto por la Ice Cold para que
revoquemos la decision de la Comision en la parte favorable al solicitante, no
puede prosperar. Solamente podriamos hacer esto si en autos no hubiera pruebas
que razonablemente sostengan dicha parte de la decision, o la misma fuese
palmariamente contraria a la ley, o la Comision careciera de jurisdiccion y
competencia para actuar y decidir el caso. Ninguno de estos requisites se da en
el asunto que nos ocupa.

IV

Pasaremos ahora a considerar y resolver el pedimento de revision interpuesto
por el solicitante. Este se excepciona contra la decision en cuanto esta limita
el plazo del certificado a 3 años y pide que se le de el plazo acostumbrado en
esta clase de servicio—el de 15 años.

El solicitante arguye que la Ciudad de Quezon es una urbe importante no solo
por sus actuales proporciones en poblacion y en territorio, sino tambien por las
enormes posibilidades de expansion y crecimiento de que le hace susceptible su
contiguidad con Manila y con provincias limitrofes densamente pobladas. Segun
pruebas no seriamente impugnadas del solicitante, la ciudad tiene ahora 120,000
habitantes y un territorio 3 veces mas grande que el de Manila; que entre
tiendas, hoteles, restoranes, cafes y otros lugares de entretenimiento hay en
ella unos 250 centros donde se consume o puede consumirse bastante cantidad de
hielo; que, ademas, estan situadas en ella importantes instituciones privadas
como el Quezon Institute, Good Shepherd Convent, St. Joseph College, y Jesus
Christ Seminary; y que en ella no hay ninguna fabrica de hielo, puesto que las
plantas de la Ice Cold todas estan situadas en Manila. El solicitante arguye que
la demanda de hielo y de sus derivados en la ciudad de Quezon no es temporal o
de emergencia, sino que es permanente, continua, impuesta por las necesidades
cotidianas de la poblacion. Por tanto, la razon de emergencia que invoca la
Comision en su sentencia para limitar el plazo del certincado a 3 años, no tiene
razon de ser.

Estimamos acertado este razonamiento del solicitante. Lo que en todo caso es
accidental, contingente, es la capacidad de la Ice Cold para reanudar su
servicio en la Ciudad de Quezon, distribuyendo y vendiendo hielo alli como antes
de la guerra; en otras palabras, que si la Ice Cold no puede prestar ahora dicho
servicio debido a la destruction de sus plantas sin culpa de su parte, podra,
sin embargo, hacerlo si se le da un tiempo razonable para rehabilitar su
produccion. Pero si la Comision no ha estimado esta perspectiva, esta
posibilidad de rehabilitation como razon bastante para privar a los habitantes
de Quezon de un servicio publico a que tienen perfecto y actual derecho,
posponiendo la satisfaccion de sus necesidades frigorificas para tiempos
mejores—y por este motivo se ha concedido la solicitud para que el solicitante
instale inmediatamente su fabrica, y produzca y venda hielo en dicha ciudad—,
juzgamos que tampoco ello es motivo suficiente, por las razones que mas adelante
vamos a exponer, para limitar el plazo del certificado a 3 años, en vez del
plazo de 15 años que se ha concedido siempre.

Se alega, sin seria impugnacion, que entre terrenos y edificios, maquinarias
y accesorios el solicitante tiene invertido en la fabrica de que se trata un
capital montante a P265,000. A esto hay que añadir el costo calculado de la
operacion que suma unos P27,000 mensualmente. Resulta patente que 3 anos es un
plazo demasiado corto para posibilitar el recobro de la inversion mediante
razonables rendimientos. Se debe considerar que una utilidad o servicio publico
no es como un negocio cualquiera, de esos en que una amplia libertad economica
permite posibilidades espectaculares, hasta estupendas de lucro, al socaire de
favorables circunstancias o del ingenio y habilidad de sus administradores. El
servicio publico, no. Sus posibilidades de lucro estan limitadas y
reglamentadas, sujetas en todo tiempo a tarifas y aranceles que se fijan y
determinan al tenor del interes y conveniencia publica. A las empresas de
servicio publico se les requiere que presten un servicio lo mas eficiente y
economico posible; que esten constantemente alerta hacia las exigencias de ese
gran amo que se llama publico—amo casi siempre quejoso e insaciable. Asf que, a
cambio de esto, tienen derecho “a una justa compensacion y una ganancia liberal”
(Ynchausti Steamship Co. contra Comisionado de Utilidad Publica y Junta
de Apelacion, 42 Jur. Fil., 654); y no solo esto sino que tienen derecho tambien
a que el Estado les provea de cierto grado de estabilidad y seguridad; en una
palabra, a que se les dote de un clima economico vital en que razonablemente
puedan prosperar y desarrollarse. Por eso no es extraño que en un memorandum
sometido el 26 de Julio de 1939 el Secretario de Justicia, y aprobado por este,
en relacion con las disposiciones de la citada Ley Num. 454 del Commonwealth
que, enmendando el articulo 15 de la Ley Num. 146 del mismo Commonwealth,
faculta a la Comision de Servicios Publicos a fijar el periodo de tiempo durante
el cual seran validos los certificados de conveniencia publica, el Comisionado
Hon. Vicente de Vera recomendase un periodo de quince (15) años para los
certificados sobre fabricas de hielo y almacenes de refrigeracion. “El equipo de
estos servicios—dice el Comisionado Vera—cuesta bastante y su, desarrollo
requiere tiempo, considerando que la demanda de hielo no es uniforme todo el
año, y por esto se recomienda que la validez de los certificados para estos
servicios sea de quince (15) años.” (Memorandum del Comisionado Hon. Vicente de
Vera al Secretario de Justicia Hon. Jose Abad Santos, de 26 de Julio de 1939,
obrante en autos a folio 46, Exhibit H.)

Efectivamente, en consonancia con este memorandum debidamente aprobado por el
Secretario de Justicia como queda dicho, la Comision de Servicios Ptiblicos
adopto invariablemente como norma en sus decisiones antes de la guerra el fijar
un periodo de 15 años en los certificados de conveniencia publica para fabricas
de hielo y almacenes de refrigeracion.

V

Pero no es solo el interes del solicitante, como empresario de servicio
publico, el que aconseja la concesion de un plazo razonablemente largo para la
duracion de su certificado: tambien lo aconseja, y acaso con mayor fuerza, el
mismo interes publico, la misma publica conveniencia en la ciudad de Quezon. Se
puede afirmar, sin temor a valida contradiccion, que siempre sera mas
conveniente y economico para el vecindario de la ciudad de Quezon el servicio de
una empresa que produzca y distribuya hielo alli mismo, dentro de su territorio,
maxime si es exclusivo como el del solicitante, que el servicio de otra empresa
que tiene sus plantas fuera como es el caso de la Ice Cold que las tiene en
Manila, a varios kilometros de la ciudad de Quezon, y mantiene tan solo en esta
un servicio de distribucion mediante autocamiones y el expendio en puestos
frigorificos (ice boxes) manejados por distribuidores particulars e
independientes. Y la razon es harto sencilla: en la distribucion y venta de
hielo el factor distancia es muy importante por la facilidad con que se derrite
el producto. Esto sin contar que siempre es mas comodo, conveniente y economico
un servicio que se tiene a la mano, a facil alcance.

Asi que es doctrina firmemente establecida en esta jurisdiccion que, salvo
cuando hay de por medio una competencia ruinosa y antieconomica, una fabrica que
produce hielo alli donde lo distribuye es preferible a otra que lo produzca
fuera. En otras palabras, en igualidad de circunstancias, y cuando la
competencia no destruye a los competidores sino que todavia les deja un margen
razonable de supervivencia y, ademas, les estimula a una saludable emulation en
la prestacion de mejor servicio, la opcion, debe ser en favor del productor
local. Esta doctrina se sento en una serie de decisiones de esta Corte
promulgadas antes de la guerra, de las cuales una de las mas tipicas y
representativas es la dictada en el asunto de Limjoco contra San Miguel
Brewery (71 Phil., 189).

Limjoco solicito de la Comision de Servicios Publicos la concesion de un
certificado de conveniencia publica para la instalacion de una fabrica de hielo
en San Juan del Monte (21,000 habitantes), provincia de Rizal, con capacidad
para producir 5 toneladas diarias, y con autorizacion para vender sus productos
en el citado municipio y en el contiguo de Mandaluyong (18,000 habitantes).
Objetaron a la solicitud San Miguel Brewery, antecesora de la Ice Cold, y otros
opositores de menor cuantia, aduciendo en su oposicion sustancialmente casi las
mismas razones alegadas por la Ice Cold en el presente expediente. La Comision
denego la solicitud por las siguientes razones: que la demanda de hielo y de
almacenes de refrigeracion en los municipios de San Juan y Mandaluyong era
pequeña y limitada; que esta necesidad estaba adecuada y suficientemente servida
por la opositora San Miguel Brewery; y por ultimo, que el solicitante no habia
podido demostrar satisfactoriamente que la necesidad y conveniencia publicas
requerian el servicio propuesto por el. Elevado el expediente en grado de
apelacion a esta Corte, revocose la decision apelada, concediendose el
certificado solicitado por Limjuco. Esta Corte dijo entonces lo siguiente,
sentando normas inequivocas en este genero de asuntos:

“Although as a general rule this Court will not disturb the decision of the
Public Service Commission if reasonably supported by the evidence according to
several decisions rendered (Manila Electric Co. vs. Balagtas, 58 Phil.,
429; Ampil vs. Public Service Commission, 59 Phil., 556; Calabia
vs. Orlanes & Banaag Transp. Co., 55 Phil., 659; Aleosan Transp. Co.
vs. Public Service Commission, G. R. No. 44523; Mindanao Bus Co.
vs. Maria Cristina Transp. Co., G. R. No. 43628; Espiritu vs. San
Miguel Brewery, G. R. No. 45161; Gilles vs. Halili, 38 Off. Gaz., 1988;
Manila Electric Co. vs. M. R. Mateo, 38 Off. Gaz., 1839; Bulacan Bus Co.
vs. Enriquez, G. R. Nos. 46085-86), this is a case where we think the
petition for review should be granted and the decision of the Public Service
Commission reversed. It is admitted that San Juan del Monte has no ice plant or
refrigeration establishment; neither does Mandaluyong. San Juan del Monte has a
population of around 31,000 inhabitants, whereas Mandaluyong has more than
18,000. The oppositors, Mariquina Ice Plant and the Pasig Ice Plant of Jose
Flores, do not now sell or distribute ice in San Juan del Monte and Mandaluyong,
although authorized to do so in their certificates of public convenience and
necessity, and the ice service in these two localities is furnished solely by
the oppositor San Miguel Brewery whose plant is located in Manila, several
kilometers away, and which merely maintains in the said localities a delivery
truck service and ice boxes handled by independent dealers. We are of the
opinion that the public demand for ice can be better met by the establishment of
an ice plant in the same municipality where it is to be distributed. In San
Miguel Brewery vs. Espiritu, 60 Phil., 745, 751, we said:

“‘It being of general knowledge, and therefore, of judicial knowledge, no
evidence is necessary to show that an ice plant in the locality is much more
advantageous to the general public as to facility in acquiring said article of
commodity, not to say of domestic necessity, without loss in weight, than a
plant some kilometers from said locality, which distributes ice to its customers
by means of delivery trucks at certain hours of the day. Even in the case where
an outside manufacturer has an ice depository in the locality, this Court has
found and held that it is always more advantageous to have an ice plant in the
same locality (San Miguel Brewery vs. Calumpit Ice Plant, G. R. No.
31550, promulgated Jan. 14, 1930, not reported; Cruz and Lapid vs. San
Miguel Brewery [1933], 57 Phil., 1017; San Miguel Brewery vs. Lapid 53
Phil., 539).’

“The mere fact that the San Miguel Brewery and the other oppositors have
authority to sell ice in San Juan del Monte and Mandaluyong is not ground for
denying the application of the appellant This Court once observed that:

“‘* * * The mere fact that a holder of a certificate of public convenience
and necessity is authorized to supply ice in a locality does not prevent the
authorization of another holder of a certificate of public convenience and
necessity to supply and sell ice in the same locality when the latter is in a
better position to do so than the former, and when his service proves to be
better and more beneficial to the inhabitants of said locality, taking into
consideration the distance between the municipality where the plant is
established and that in which the ice manufactured in said plant is to be sold.
This is not a case of a land transportation company with a time table, whose
service may be increased or decreased according to the needs of the public but
that of a company supplying ice manufactured by it, whose efficiency to satisfy
the needs of the buying public depends upon its promptness and economy in so
doing.’ (Limjoco vs. Public Service Commission and Cabrera, G. R. No.
32831, cited in San Miguel Brewery vs. Espiritu, supra.)

The rule
thus enunciated should apply with more force in the present case where the
applicant proposes not only to sell and distribute ice in the localities covered
by his application but to establish an ice plant in one of them. Due to the
great importance of ice as a prime necessity of life, the better policy is to
facilitate the establishment of ice plants, unless such establishment is not
justified or will lead to ruinous or wasteful competition. (Decision,
Limjoco contra San Miguel Brewery, supra, Exhibit I, a folios 51,
52 y 53.)

La “gran importancia del hielo como primordial necesidad de la vida,”
conforme se dice en la precedente cita, jamas se podra exagerar en un pais
tropical como el nuestro donde los extenuadores efectos del clima torrido en la
mayor parte del año tienen que ser mitigados con diversas formas de
refrigeracion, la mas tipica y eficaz de las cuales son el hielo manufacturado y
sus derivados. Esto sin contar las vastas y crecientes aplicaciones industriales
y mercantiles del hielo, v. gr., en la preservation de came, de pescados, de
vegetales, de drogas, etc., etc. Y el hielo no es ya un articulo de lujo,
reservado tan solo para uso y solaz de las clases acomodadas; en realidad, estas
gozan de formas de refrigeration mas costosas, mas refinadas y mas avanzadas
como la “atmosfera acondicionada,” y las refrigeradoras. Son las masas obreras,
las mas expuestas a la inclemencia de nuestro sol, y las clases menos
afortunadas las que principalmente se sirven del hielo manufacturado, yendo a
satisfacer su sed en la tienda de la esquina, o comprandolo en pequeños pedazos.
Asi que, reiterando sustancialmente la doctrina sentada en el asunto citado de
Limjoco, la mejor politica no es el imposibilitar o dincultar el establecimiento
de plantas de hielo, “a menos que tal establecimiento no estuviere justificado o
determinare una ruinosa competencia o un despilfarro insensato.”

VI

Demostrada la justificacion del certificado otorgado al solicitante, lo que
nos queda por ver es si la concesion de un plazo mayor—15 años en vez de
3—determinara una competencia ruinosa o un despilfarro insensato de capitales y
energias. Las pruebas obrantes en autos no lo demuestran. Lo que, por el
contrario, ha quedado establecido de una manera decisiva, es que la opositora
Ice Cold cubre un territorio bastante extenso—toda Manila, toda la ciudad de
Quezon, y parte de las provincias de Rizal, Bulacan y Cavite; que mientras a la
opositora no se le priva de su derecho de vender hielo en la ciudad de Quezon,
el solicitante tendra que venderlo exclusivamente en dicha ciudad, es decir, que
no podra invadir Manila y el resto territorial de la opositora; que aun antes de
la guerra la opositora aun no habia logrado instalar las maquinarias que se
necesitaban para poder producir su maximum autorizado de 490 toneladas diarias,
alcanzando solamente su mayor produccion a 290 toneladas; que con la destruccion
de la mayor parte de sus maquinarias y las presentes dificultades para importar
materiales o implementos, resulta naturalmente menos hacedero alcanzar el limite
maximo autorizado por la Comision; que por motivos de vario linaje, unos
economicos, otros sociales, la poblacion de Manila durante la guerra y despues
de ella ha crecido en proporciones tremendas, casi fantasticas, y tiende a
crecer mas dada la probabilidad de que Manila se convierta en emporio comercial
en el Extremo Oriente; que, por razones obvias y naturales, el estupendo
crecimiento de Manila esta repercutiendo, con el impacto y la fuerza de una
poderosa marea, en las areas de su periferia, particularmente en la ciudad de
Quezon; que otras empresas productoras de hielo en Manila antes de la guerra ya
no funcionan ahora por la destruccion de sus plantas, dejando practicamente sola
en el campo a la Ice Cold; que naturalmente todas estas causas y concausas
convergen en hacer que haya negocio mas que suficiente, sobrado, no solo para
una empresa de grande capitalizacion como la Ice Cold, sino tambien para
empresas pequenas como la del solicitante, cuya produccion autorizada de 20
toneladas diarias es nada mas que una pequeña fraccion del volumen autorizado a
la opositora.

VII

Arguye la opositora que “es regla bien establecida en esta jurisdiccion que
mientras un operador actual ejecute y observe los terminos y condiciones de su
licencia, cumpla los reglamentos de la Comision y llene las razonables demandas
del publico, el mismo tiene mas o menos un derecho adquirido y preferente sobre
una persona que intente invadir su territorio;” y luego añade que “tambien se ha
establecido en esta jurisdiccion que antes de expedirse un nuevo certificado de
conveniencia publica, si hubiere algun antiguo operador con propio certificado,
a este ultimo se le debe dar antes una oportunidad para corregir y mejorar su
servicio si fuere deficiente o inadecuado.” En apoyo de esta asercion se invoca
y cita lo resuelto en una serie de asuntos sobre transporte terrestre
motorizado, entre ellos el de Batangas Transportation Co. contra Orlanes
(52 Jur. Fil., 469), y el de Bohol Land Transportation Co., contra
Jureidini (53 Jur. Fil., 597). Ya hemos visto, sin embargo, que en relacion con
las fabricas de hielo y almacenes de refrigeracion la regla ha sido algun tanto
diferente por las razones especiales de que se ha hecho merito y que ya no es
preciso repetir. (Limjoco contra San Miguel Brewery y otros asuntos
citados, ut supra.) Acaso bastara solo añadir que mientras en el servicio
de automoviles y autocamiones hay una porcion de razones que aconsejan la
adopcion de normas algun tanto rigidas de restriction y control para prevenir la
ruinosa competencia y el despilfarro, entre ellas, v. gr., la relativa facilidad
con que se puede adquirir el equipo y el no exigirse calificaciones especiales
para el negocio (cualquiera podria comenzar inmediatamente con un automovil o un
autocamion, y asi ha habido muchos individuos y familias que se han arruinado
tontamente en la insensata aventura), no asi en el establecimiento de fabricas
de hielo y almacenes de refrigeracion donde el costo mas o menos considerable de
la inversion inicial, las calificaciones especiales y tecnicas que se
requieren—eso que graficamente se llama ahora “know how”—el lento desarrollo del
negocio, y otras circunstancias no se prestan a crear un medio ambiente propicio
para la impremeditacion y la aventura, a menos que sea fines de especulacion, y
contra esta ultima ya la Comision tiene adoptadas ciertas medidas prudentes de
precaucion.

La opositora Ice Cold admite que de momento no tiene ella todas las
instalaciones necesarias para producir su volumen autorizado de 490 toneladas
diarias, pero dice que si se le da un tiempo razonable para ello puede hacerlo,
y que al no concedersele esa oportunidad antes de que se otorgue un nuevo
certificado a otro operador como el solicitante, no parece sino que se le quiere
castigar por una incapacidad de que no es responsable y que estaba fuera de sus
manos el poder impedirlo. Creemos que esta queja carece de fundamento. Si en
esta clase de servicio publico no hay razon para excederse en el amparo a una
operacion ya existente, salvo razones de competencia ruinosa, despilfarro, o
servicio ineficiente y antieconomico, menos la hay para una operacion futura,
eventual, contingente. No se ha probado que la concesion de un periodo de 15
años al solicitante le va a causar un daño irreparable a la opositora. Lo que en
todo caso esta tiene que hacer es reajustar sus planes de rehabilitation a la
nueva situacion que se crea con el certificado del solicitante. No se dira que
20 toneladas de negocio para el solicitante va a tener el efecto de dislocar
esos planes.

VIII

Es posible que la planta del solicitante afecte algun tanto a los ingresos y
ganancias de la opositora en la ciudad de Quezon en el sentido de disminuirlos;
pero este simple hecho, suponiendolo probado constituye lo que se llama
competencia ruinosa? Indudablamente que no. La competencia debe ser tal que
prive al operador de razonables ganancias en proportion al capital invertido, y
de esto no hay prueba fehaciente en autos. Es doctrina bien establecida que la
mera posibilidad de reduccion en los ingresos de un negocio no es bastante para
probar una alegacion de competencia ruinosa, Se debe demostrar que el negocio no
obtendria suficientes ganancias para pagar un dividendo o interes razonable
sobre el capital invertido. (Manila Electric Co. contra Pasay
Transportation Co., 66 Phil., 36.) Esta demostracion no se ha hecho en el caso
que nos ocupa.

IX

Se insinua la incuestionable condition o capacidad financiera de la opositora
para reanudar su servicio y la ejecucion del vasto programa de mejoras trazado y
proyectado por ella antes de la guerra. Parece que sobre esto no puede haber
realmente discusion: la opositora representa una capitalization amplia y bien
consolidada. Pero, por otro lado, cabe afirmar que la pequeña industria tambien
tiene perfecto derecho a reclamar su sitio bajo el sol en los contornos y
dintornos de un sistema economico bien equilibrado, que aspire al logro de una
autentica y general prosperidad. No se necesita ser hostil a las grandes
concentraciones de capital o riqueza para pensar y decir que cuando la pequeña
industria puede ofrecer las mismas garantias de un servicio eficiente,.
economico y barato, tiene, por lo menos, tanto derecho como la grande para que
se le dote de un clima vital el mas propicio posible. Esta politica es
progresiva y conservadora al propio tiempo. Multiplicara las oportunidades de
trabajo y empleo lucrativo; canalizara los capitales y los ahorros por los
cauces del mayor numero posible de inversiones creadoras y productivas;
determinara consiguientemente un reparto mas equitativo y mas general de las
ganancias; y asegurara finalmente a las bases de nuestra democracia politica y
economical mayor grado de solidez y estabilidad.

Una industria pequeña prospera y triunfante acaso sea uno de los mejores
antidotos a ciertos ismos y utopias que agitan y preocupan a los hombres y a los
pueblos en todas partes.

En meritos de lo expuesto, se confirma la sentencia de la Comision de
Servicios Publicos en todos los respectos con la sola modification de que, en
vez de tres (3) años, se concede al solicitante Fortunato F. Halili un periodo
de quince (15) años para la operacion de su fabrica, siendo valido el
certificado correspondiente de conveniencia publica que se le otorga hasta el 31
de Diciembre de 1960. Sin pronunciamiento en cuanto a las costas. Asi se
ordena.

Moran, Pres., Paras, Feria, Pablo, Perfecto, Hilado, y
Bengzon, MM., estan conformes.

TUASON, J.:

I concur in the dismissal of the petition for review by Ice Cold and Storage
Industries. On the same grounds on which this dismissal is made, and while I
cherish high regard and admiration for the able and well-written decision of the
majority, I am constrained to disagree with the reversal of the Public Service
Commission’s decision refusing to grant Fortunato Halili a certificate of public
convenience for a period longer than four years, i. e., beyond 1948.

At the risk of making this opinion commonplace and tedious, I will cite what
I believe are the law and rules governing the jurisdiction of the Supreme Court
in public utility cases.

Section 35 of Commonwealth Act No. 146, as amended, is the law. It clearly
marks the bounds of our power therein, leaving nothing to inference. It confines
our jurisdiction to set aside any ruling, order or decision of the Public
Service Commission to where it clearly appears (1) that there is no evidence
before the Commission reasonably to support such ruling, order or decision; (2)
that the same is contrary to law; or (3) that it was without the jurisdiction of
the Commission.

The power of review thus conferred is purely judicial in character as
distinguished from legislative or executive. In some states, under
constitutional or statutory provisions the court’s jurisdiction is legislative
and executive as well as judicial. It is a matter of the utmost consequence that
this distinction should constantly be kept in mind, for upon the nature of the
court’s jurisdiction depends the scope and extent thereof. Corpus Juris, Vol.
51, p. 83, explains the difference. It says that where the proceeding is
legislative the court has jurisdiction to review the legislative discretion of
the Commission and to enter an order which it deems ought to be made, and in so
doing it must exercise its own judgment as to both law and the facts. In other
words, the court might or must do what it would do if the question were
originally before it. This is roughly the function of the appellate court in
ordinary criminal and civil cases.

But where, as in the instant case, the court proceeding is purely judicial,
the jurisdiction of the court is, or should be, limited to setting aside or
suspending the order complained of, if the court finds that the Commission has
acted without or in excess of its jurisdiction, or in violation of law, or that
there is no evidence reasonably to sustain it. If the conclusion arrived at by
the Commission finds justification in the evidence and is not unlawful, the
court may not review the facts and it may not substitute its judgment for that
of the Commission. The court may in such case consider the facts, circumstances
and conditions shown to exist, but merely for the purpose of inquiring into the
method by which the Commission reached its conclusion. (51 C. J., 83.) The rule
is thus aptly stated in Corpus Juris: “The review by the court, on appeal, of an
order of a public utility commission, is limited to the questions whether the
commission has regularly pursued its authority, whether the order is supported
by evidence, and whether any constitutional right of a party is infringed
thereby. The question is not whether the court, if the question were originally
before it, would make the same order as was made by the commission, but only
whether the commission has acted reasonably and legally or has exceeded or
abused its powers, and the court will not substitute its own judgment for that
of the commission on administrative matters.” (51 C. J., 75.)

This Court has followed this rule. In a long line of decisions in public
utility cases, it has said it would not unduly interfere with the Commission or
substitute its judgment for that of the Commission except when there is before
it no evidence reasonably supporting the order, or when the order was issued
without hearing or receipt of any evidence, or when the Commission acts without
or in excess of its jurisdiction. (Aleosan Transportation Co. vs. Public
Service Commission, 63 Phil., 523; Ampil vs. Public Service Commission,
59 Phil., 556; Gilles vs. Halili and Public Service Commisison, 65 Phil.,
738; Bulacan Bus Company vs. Enriquez, 66 Phil., 454; Cebu Autobus Co.
vs. Bisaya Land Transportation Co., 66 Phil., 63.

The Commission’s decision now in question is not contrary to law; it is not
without the jurisdiction of the Commission; and the evidence of record and facts
of general knowledge of which the court may take judicial notice, reasonably
warrant the same. Under these circumstances, this Court, I submit, goes beyond
the orbit of its legitimate power when it sets aside or modifies the decision of
the Commission under review. It exercises legislative and administrative power
in a case in which its function is purely judicial and its freedom of action is
restricted. It adopts its own independent conception of what is good for the
public welfare and interest in an administrative and legislative case wherein
the shaping of economic and social policy is entrusted to an administrative body
by the legislative department of the government.

The decision of the majority relies upon Limjoco vs. Public Service
Commission and Cabrera (G. R. No. 32831), and San Miguel Brewery vs.
Espiritu (60 Phil., 745, 751). I will not concern myself with the propriety or
impropriety, legality or illegality, of the position assumed by this Court in
the decisions cited. Frankly, I have serious doubts. But however it may be, the
majority, I am constrained to believe, cannot derive comfort from them. There
are wide differences in the circumstances between those cases and the case at
bar, and these differences furnish precisely the best argument in favor of this
dissent.

I note that in the above cases, the ice plants were intended to manufacture
and distribute ice in San Juan, Mandaluyong and Caloocan, Province of Rizal.
Unlike Quezon City, these were compact communities, small in territories but
dense in population. These characteristics gave decisive weight, in the opinion
of the Court, to the conclusion that “the public demand for ice can be better
met by the establishment of an ice plant in the same municipality where it is to
be distributed,” and “that an ice plant in the locality is much more
advantageous to the general public as to facility in acquiring said article of
commodity, not to say of domestic necessity, without loss in weight, than a
plant some kilometers from said locality, which distributes ice to its customers
by means of delivery-trucks at certain hours of the day.” Quezon City by its
population, size and facilities of communication with the City of Manila bears
no similarity in the above respects to the municipalities of San Juan, Caloocan
and Mandaluyong of the province of Rizal. The advantages which this Court
envisioned in the installation of ice factories in those towns do not exist in
the case of Halili’s projected ice plant in Quezon City.

The population of Quezon City, according to the acting mayor of that city, is
123,000. This is an estimate not based on any official census or statistics. The
figure may be, and I believe is, exaggerated. While the Quezon City pre-war
population was only 40,500 (Census of 1940), many strong houses in that city
have been destroyed and there have been no new constructions to speak of during
the occupation or after the liberation. But the population is not very relevant,
if at all, to this case. What is important is its size. According to the
decision of the majority, quoting the testimony of the same witness, Quezon City
is three times as large as Manila. The mayor’s calculation also is greatly in
excess of the true area, although the exaggeration would favor my position. The
true area of that city is 73.78 square kilometers as compared with Manila’s
37.04 square kilometers. Yet as it is, Quezon City comprises a vast territory
sprawled southward from Balintawak to Wack-Wack and beyond, and eastward as far
as Marikina. Save for San Juan and Mandaluyong in between, Quezon City borders
on about two-thirds of Manila’s north, east and south boundaries. All its main
roads which constitute its main arteries of communication run from widely
separated parts of this city and converge in the downtown sections of Manila
either directly or through intermediate streets.

Halili’s ice plant was to be located in Balintawak. Balintawak is in the
northwest corner of Quezon City. It is at one point of what we may roughly
describe as a three-quarter moon with Manila filling the space to make the
circle. The belief that the inhabitants of Quezon City can go to Halili’s ice
plant or ice store as the inhabitants of San Juan, Mandaluyong and Caloocan can
go to the ice stores in their respective towns, is, in the face of such
extensive territory, quite illusory. The reason given in the decisions cited in
the majority opinion in favor of the establishment of ice plants in Mandaluyong,
San Juan and Caloocan, namely, that the purchase of ice at the plant without
loss in weight due to long trips is more advantageous to the inhabitants of
those towns, does not hold here. Except the people of Balintawak—perhaps—there
are no sections of Quezon City which could derive from the operation of Halili’s
ice factory an advantage greater than, or as much as, they can get from the
plants in Manila. The institutions which according to the majority will be
greatly benefited by the operation of Halili’s ice plant, and the more
fashionable districts of Quezon City, such as New Manila, Santa Mesa Heights,
Diliman, Wack-Wack, Cubao, etc., are much nearer to, and have better, more
numerous, and, quicker facilities of communication and transportation with, the
commercial districts of Manila than with Balintawak. Unless one has his private
means of transportation he has to pass through those districts of Manila to
reach Balintawak from any of the Quezon City districts above-named. So unless
Halili organizes a home delivery service, he cannot hope to distribute ice to
people of Quezon City, with the exception probably of those who live in the
vicinity of his factory. And even if he adopts a home delivery service, he
cannot distribute ice as economically and efficiently as ice-makers having their
plants in Manila. Even if the only direct route, the Circumferential Road, from
Balintawak to other parts of Quezon City be used by Halili’s trucks, still Santa
Mesa Heights, Camp Murphy, Cubao, Galas, Diliman, Wack-Wack. New Manila, to
mention only some, would be much closer to San Miguel in Manila than to
Balintawak.

Except, therefore, during the period of emergency, Halili’s certificate of
public convenience wiir not promote public interest and welfare. If there is
jurisdiction for granting certificates to all applicants who can supply the
public need for ice now, it is because of the acute shortage of this commodity
during the first few years after liberation. After 1948 or before the end of
that year, Ice Cold and Storage Industries will have completed the installation
of its machinery and equipment to double its pre-war production capacity. This
concern had been granted in September, 1941, authority to increase its
production of ice from 245 tons to 490 tons, an amount more than the sufficient
supply of ice required by the residents of its allocated territory. The failure
to carry out this projected increase was only caused by the outbreak of war. The
additional machinery and equipment needed had been ordered and were ready for
shipment when the war came. But in the hearing of October 17, 1945, the
representative of Ice Cold and Storage Industries testified that soon after
liberation his firm had cabled for the prompt shipment of the said machinery and
equipment, but that other cargoes had been given priority in transportation.
However, the witness declared that the authorized increase could be carried out
by the end of 1946. Financially and by experience and proven ability, Ice Cold
and Storage Industries can be depended upon to be able to put into effect this
plan before the end of 1947, at the latest.

It is said that small business deserves a place in a well-balanced economic
system. No one will quarrel with this theory—as an abstract proposition. As
applied to ice industries in Manila and surrounding places, however, others
might not be willing to subscribe to the idea. Evidently, the Commission, for
one, holds a different view. Many factors, legal and economic, enter into the
scene. As a matter of law, it is the duty of the Commission to prevent the
invasion by a utility of a territory occupied by another utility who furnishes
adequate service at reasonable rates. Even when the service is inadequate, an
existing utility should first be accorded opportunity to furnish necessary
additional and extended service before a certificate is issued to a competitor.
For another thing, the Commission has to consider whether the proposed service
is reasonably necessary or would be wasteful and a useless burden to the
community. To prevent ruinous competition is one of the aims of the creation of
the Public Service Commission. (Bohol Land Transportation Co. vs.
Jureidini, 53 Phil., 560; Raymundo Transportation Co. vs. Laguna-Tayabas
Bus Co., and Orlanes Transportation Co., 55 Phil., 404; 51 C. J., 52.) The
contention that Halili’s business could not do much harm to Ice Cold and Storage
Industries presents only one side of the picture. It overlook the possibility,
which it is the Commission’s duty to take into account, that Halili and not
precisely Ice Cold and Storage Industries might be the loser in a competition on
a venture in which he has no previous experience, within a territory which in
normal times is adequately and efficiently served by competent operators, if not
overcrowded. Moreover, who is to determine, in the scheme of things, the extent
of competition that may become destructive or unprofitable?

But this is beside the point and should not interest us. What matters is that
there were alternatives to choose from, and that the Commission has made a
choice in the regular exercise of its sound discretion in the light of the
evidence of record, of the results of its observations and investigation, and of
its peculiar and detailed knowledge of existing conditions. If the court can not
agree with the Commission’s decision, it is not free to correct the supposed
mistake. Inevitably, I have to repeat the rule, that the court may not impose
its judgment upon a question of policy, economic or social, as to which there is
room for a difference of intelligent opinion; it may not set aside an order of
the Commission merely upon its conception as to the wisdom or expediency of the
order. (43 Am. Juris., 721.) That power falls within the province of the
policy-making departments of the government of which the Public Service
Commission is an instrumentality. I need not stress the fact that the Public
Service Commission is an administrative body exercising administrative and
legislative powers delegated to it by the. legislature. The function of the
court is to see that these powers are performed within and according to law and
the constitution and in a reasonable manner, it can go no farther. Incidentally,
the fact that this Court’s jurisdiction under the law can be invoked, not by way
of appeal but by original process, is in itself significant as a sign-post of
the reduced length and width of our path.

Halili would have no cause for complaint and would not be prejudiced if he
did not get a permanent certificate of convenience and public utility. He knew
he was taking a chance when he bought the machinery and equipment he now owns,
fully aware of the fact that he might not be granted such certificate. He had
foreseen this contingency and wisely made a provision for an escape. In the
event of an unfavorable decision he was going to install them on his fishing
boats. That is the gist of the testimony of his nephew and manager of his
commercial enterprises.

Let not this opinion be construed as hostility towards small business. If the
Commission had granted permanent certificates not only to Halili but also to the
other applicants, and the decision of the Commission had been elevated to us for
review, I would not hesitate to vote for non-interference with such decision.
Small business and small merchants naturally arouse sympathy, and they do indeed
deserve all help and encouragement. But that encouragement must come from other
sources. Above personal feelings and sentiment is the paramount necessity of
adherence to law when, as here, it is clear, and of enforcing principles
essential to the orderly operation of the system and processes of constitutional
government.

PADILLA, J.:

I concur in the foregoing dissent.