G.R. No. L-3887. August 21, 1950
FELIPE R. HIPOLITO, PETITIONER, VS. THE CITY OF MANILA AND ALEJO AQUINO, AS CITY ENGINEER, RESPONDENTS.
BENGZON, J.:
The petitioner and his wife are the registered owners of a parcel
of land situated at the corner of Invernes and Rennaissance streets,
Santa Ana, Manila. On March 22, 1950, petitioner applied to the
respondent Alejo Aquino, as City Engineer, for permission to erect a
strong material residential building on his above-mentioned lot. For
more than forty days, the respondent took no action, wherefore,
petitioner wrote him a letter manifesting his readiness to pay the fee
and to comply with existing ordinances governing the issuance of
building permits.
On May 29, 1950, the respondent engineer answered declining to
issue the permit in view of the 2nd indorsement of the National Urban
Planning Commission, which reads partly as follows:
* * * * * * *
“According to the Adopted Plan for Sta. Ana,
Invernes and Rennaissance streets will be widened to the respective
widths of 22-m. and 10 m. Since it is the policy of the Commission to
be fair with owners of abutting properties, the widening is generally
taken equally on both sides of the street, thereby affecting the
proposed building of Atty. Hipolito by 5.00 m. along Invernes St. and
by 1.00 m. along Rennaissance St., as shown in the attached plan. In
this connection, it may be stated that Invernes St. will be an
inter neighborhood street that will connect directly the district of
Sta. Ana to Pandacan. * * *”
The respondent Engineer plainly implied that Hipolito’s building
should observe the new street line indicated by the Commission.
The petitioner, who is a lawyer, replied that the said Commission
and its plans could not legally affect the construction of residential
buildings, like his own, that are not subsidized in whole or in part with public funds, citing section 6 of Executive Order No. 98, s. 1946, which partly reads:
“Sec. 6. Legal status of general plans.—Whenever
the Commission shall have adopted a General Plan, amendment, extension
or addition thereto of any urban area or any part thereof, then and
thence-forth no street, park or other public way, ground, place, or
space; no public building or structure, including residential buildings
subsidized in whole or part by public funds or assistance; * * * shall
be constructed or authorized in such urban area until and unless the
location and extent thereof conform to said general plan or have been
submitted and approved by the Commission, * * *.”
The respondent City Engineer saw differently, and refused to issue the permit, stating:
“This Office is of the opinion that constructions on
streets affected by the adopted plans of the N.U.P.C. will have to
conform thereto unless exempted by previous municipal legislation.
Notwithstanding decisions of the court of first instance to the
contrary, this Office will continue with this policy until the Supreme Court rules otherwise.” (Italics ours.)
The defense to this petition is planted on the opinion that unless
Hipolito’s building conforms to the new street line fixed by the
National Urban Planning Commission, the building permit will not be
issued.
It is not claimed that the City of Manila has expropriated, or
desires to expropriate, that portion of petitioner’s lot between the
existing street line and the new street line adopted by the National
Urban Planning Commission. No law or ordinance is cited requiring
private landowners in Manila to conform to the new street line marked
by the National Urban Planning Commission, except the section above
quoted. And the question relates only to its interpretation.
As we read it, that section in referring to structures to be
constructed in any urban area for which the Commission has adopted a
General Plan, applies only to “residential buildings subsidized in
whole or in part by public funds or assistance.” The residential
building which petitioner intends to construct may not be so
classified, because he asserts, without contradiction, that his
proposed construction will be financed wholly by himself, not with
public funds or assistance, therefore, the excuse given by respondent
is not valid.
Consequently, there being no allegation that petitioner had not
complied with all the requisites of the Revised Ordinances of the City
of Manila, and it being unquestioned that defendant’s refusal would
amount to denying unlawfully to petitioner the right to beneficial use
of his property, the writ of mandamus should be granted. The City has
not expropriated the strip of petitioner’s land affected by the
proposed widening of Inverness street, and inasmuch as there is no
legislative authority to establish a building line, the denial of this
permit would amount to the taking of private property for public use
under the power of eminent domain without following the procedure
prescribed for the exercise of such power. (See In re Opinion of the Justices, 128 A., 181, 12 Me. 501; Grove Hall Savings Bank vs. Town of Dedham, 187 N. E. 182, 284 Mass. 92; Curtis vs. City of Boston, 142 N. E. 95, 247 Mass. 417.)
Wherefore, respondents are required to issue the building permit upon payment of the fees. No costs.
Moran, C.J., Ozaeta, Tuason, Montemayor, and Reyes, JJ., concur.
PABLO, M., disidente:
El recurrente pide a este Tribunal que ordene al ingeniero de la
ciudad de Manila que expida licencia a su favor para construir un
edificio de su propiedad en las calles de Invernes y Rennaissance en el
distrito de Sta. Ana, Manila. El ingeniero se negd a expedir la
licencia porque el piano del edificio que desea construir no esta de
acuerdo con el plan general adoptado por la National Urban Planning
Commission. En dicho plan, la calle de Invernes debe tener 20 metros’de
ancho y 10 la calle de Rennaissance, y todo edificio que se levantare a
lo largo de dichas calles debe construirse a una distancia de 5 metros
desde la llnea antigua en la primera dalle y de un metro en la segunda,
para as£ facilitar el futuro ensanche de las mismas. La calle de
Invernes se convertira,segun los pianos.en avenida que conectara Sta.
Ana con Pandacan. Aun antes de la guerra, esta calle se habia declarado
carretera nacional, y las casas constru£das con posterioridad dejaron
una faja de terreno de 5 metros desde losbordes de la calle actual. En
ingeniero de la ciudad no quiere expedir la licencia correspondiente
porque el piano del edificio no esti ajustado al plan general y no esta
aprobado por la National Urban Planning Commission.
Se arguye que no hay ninguna ordenanza que fije la nueva lfnea de
edificacion. No es necesario que exista, porque el plan se ha adoptado
de acuerdo con la orden ejecutiva No. 98, la cual tiene fuerza de ley.
Dicha orden se dicto” para que un organismo debidamente cualificado
como la National Urban Planning Commission preparase un plan general
para la ciudad de Manila, un plan que coordinara, ajustara y armonizara
la construccion o reconstruccidn de calles, plazas y edificios para el
desenvoivimiento adecuado de la ciudad, teniendo en cuenta sus
presentes condiciones y futuras necesidades, la salud piiblica, la
seguridad, orden, conveniencia, trafico, conveniente distribucio’n de
la poblacion, adecuada provision de luz, aire y ventilacidn, las
medidas contra incendios y todos los medios que pueden promover el
bienestar general.
Consciente de la necesidad de reconstruir la ciudad deManila
levantandola de la desolacion y ruina en que la dejola guerra, la
legislatura aprob6 el bill No. 598 de la Camara de Representantes; pero
fu6 vetado por el Presidente en primero de noviembre de 1945 porque,
contrario a la constitucion, disponia que en la National Urban Planning
Commission tomarlan parte el presidente del comitl de obras publicas
del Senado y el presidente del comiti de obras publicas de la Camara de
Representantes. En 11 de marzo de 1946, viendo la necesidad urgente de
la medida, el Presidente promulgo la orden ejecutiva No. 98, que es
reproduccion, con ligeras enmiendas, del bill desaprobado y nombo a los
miembros de la National Urban Planning Commission, la cual preparo un
plan general.
No se discute la fuerza legal de esta orden ni se discute la
vigencia del plan adoptado; pero se arguye que no hay ninguna
or&enanza que obligue a los que quieren construir edificios a
ajustar sus pianos al plan general de la ciudad. En eso, esti el error.
El plan general adoptado no solamente tiene fuerza de ordenanza sino
tambie’n fuerza de ley. Concretitndonos al caso presente, el plan exige
que los edificios a lo largo de la calle de Invernes deben construirse
a cinco metros ma’s atrls de la Ifnea actual de la calle y un metro mas
atrds en la calle de Rennaissance. El recurrente debe construir su
edificio de acuerdo aon el plan general, y porque el quiere ocupar la
faja de terreno de 5 metros que esta al lado de la calle de Invernes, y
la faja de terreno de un metro al lado de la calle de Rennaissance, el
ingeniero de la ciudad no expidid la licencia correspondiente. Y hoy
acude a este Tribunal en demanda de una orden perentoria para que el
ingeniero expida la licencia correspondiente. Debe denegarse su
solicitud.
Si la ciudad de Manila puede dictar una ordenanza en el mismo
sentido, por que no puede hacerlo el Presidente del Commonwealth por
medio de una orden ejecutiva, ya que la medida aprobada por la
legislatura tenia un defecto constitucional? Una fiebre por construir o
reconstruir edificios reinaba como secuela de la crisis de viviendas y
locales para el comercio e industria. Los habitantes de la ciudad
volvian de provincias. Habia gran afluencia de gente hacia Manila.
Habia necesidad de trazar nuevas calles, o de enderezar las calles
tortuosas y de ensanchar las estrechas. No era conveniente convocar una
sesion extraordinaria de la Legislatura para aprobar tal medida, Con la
adopcion del plan general por la National Urban Planning Commission ya
no es necesaria una ordenanza municipal.
El recurrente impugna la constitucionalidad del plan general en
cuanto fija una zona de cinco metros desde la calle actual hasta el
edificio que se.va a construir, alegando que ello equivale a privacidn
de propiedad sin debido proceso legal. Esa contencion es infundada, en
mi opinion. Varios tribunales supremos de los estados de la Union
promulgaron decisiones contradictorias; pero el Tribunal Supremo de los
Estados Unidos, poniendo fin. a la alegada anticonstitusionalidad de
una ordenanza, ha resuelto la controversia de una manera definitiva. Ha
dicho lo siguiente:
“The remaining contention is that the ordinance, by
compelling petitioner to set his building back from the street line of
his lot, deprives him of his property without due process of law. Upon
that question the decisions are divided, as they are in respect of the
validity of zoning regulations generally. But, after full consideration
of the conflicting decisions, we recently have bald (Euclid vs.
Ambler Realty Co. 272 U.S. 365, 71 L. ed. 303, —A.L.R., 47 Sup. Ct.
Rep. 114), that comprehensive aoning laws and ordinances, prescribing,
among other things, the height of buildings to be erected (Welch vs.
Swasey 214 U.S. 91, 53 L. ed. 923, 29 Sup. Ct. Rep. 567) and the
extent of the area to be left open for light and air and in aid of fire
protection, etc., are, in their general scope, valid under the Federal
Constitution.It is hard to see any controlling difference between
regulations which require the lot owner to leave open areas at the
sides and rear of his house and limit the extent of his use of the
space above his lot and a regulation which requires him to set his
building a reasonable distance back from the street. Each interferes in
the same way, if not to the same extent, with the owner’s general right
of dominion over his property. All rest for their justification upon
the same reasons which have arisen in recent times as a result of the
great increase and concentration of population in urban communities and
the vast changes in the extent and complexity of the problems of modern
city life. Euclid vs. Ambler Realty Co. supra, p. 386. State
legislatures and city councils, who deal with the situation from a
practicalstand point, are better qualified than the courts to determine
the necessity, character and degree of regulation which these new and
perplexing conditions require; and their conclusions should not be
disturbed by the courts unless clearly arbitrary and unreasonable. Zahn
vs. Board of Public Works, 274 U. S. 325, 71 L, ed. 1074, 47 Sup. Ct. Rep. 594, and authorities cited. (Decided May 16, 1927).“The property here involved forms part of a residential district within
which, it is fair to assume, permission to erect business buildings is
the exception and not the rule. The members of the city council, as a
basis for the ordinance, set forth in their answer that front yards
afford room for lawns and trees, keep the dwellings farther from the
dust, noise and fumes of the street, add to the attractiveness and
comfort of a residential district, create a better home environment,
and, by securing a greater distance between houses on opposite sides of
the street, reduce the fire hazard; that the projection of a building
beyond the front line of the adjacent dwellings cuts off light and air
from them, and, by interfering with the view of street corners,
constitutes a danger in the operation of automobiles. We cannot deny
the existence of these grounds; indeed, they seem obvious. Other
grounds, of like tendency, have been suggested. The highest court of
the state, with greater familiarity with the local conditions and facts
upon which the ordinance was based than we possess, has sustained its
constitutionality; and that decision is entitled to the greatest
respect and, in a case of this kind, should be interfered with only if
in our judgment it is plainly wrong (Welch vs. Swasey. supra,
p. 106 [53 L. ed. 930, 29 Sup. Ct. Rept. 567]), a conclusion which,
upon the record before us, it is impossible for us to reach.The courts, it is true, as already suggested, are in disagreement as to
the validity of setback requirements. An examination discloses that one
group of decisions holds that such requirements have no rational
relation to the public safety, health, morals, or general welfare, and
cannot be sustained as a legitimate exercise of the police power. The
view of the other group is exactly to the contrary. In the Euclid case,
upon a review of the decisions, we rejected the basic reasons upon
which the decisions in the first group depend and accepted those upon
which rests the opposite view of the other group. Nothing we think is
to be gained by a similar review in respect of the specific phase of
the general question which is presented here. As to that, it is enough
to say that, in consonance with the principles announced in the Euclid
case, and upon what,in the light of present day conditions, seems to be
the better reason, we sustain the view put forward by the latter groupd
of decisions, of which the following are representative: Windsor vs. Whitney, 95 Conn. 357, 12 A.L.R. 669, 111 Atl. 354; Wolfsohn vs. Burden, 241 N.Y. 288, 303, 43 A.L.R. 651, 150 N. E. 120: Lincoln Trust Co. vs. Williams Bldg. Corp. 229 N.Y. 313, 128 N. E. 209. (S. M. Gorieb vs. Charles D. Fox, et al., (U. S. Supreme Court) 274 U. S. 603, 71 L. ed. 1228, 47 Sup. Ct. Rep. 675, 53 A.L.R. 1210).
Para reconstruir una ciudad es necesario una completa cooperacion
entre el gobernante y sus habitantes. Sin esa cooperacion, es dificil
poner a Manila a la altura de las ciudades del mundo civilizado. La
ciudad no tiene muchos recursos, y su gobierno no puede de momento
votar fondos para la expropiacion de terrenos para el ensanche de sus
callejuelas. Necesita tiempo para rehabilitarse. Para el futuro
ensanche de las actuales calles no se apodera la National Urban
Planning Commission de los terrenos. Al disponer el plan general de que
las casas tienen que estar a 5 metres de la llnea actual de la calle de
Invernes—no se apropia de la faja de 5 metros, pues la porcion estd a
disposicion del dueno del terreno y puede destinarlo para jardin
o.patio. Cuando la ciudad ya este en mejores condiciones economicas
para ensanchar la calle, entonces comprara lar parte necesaria si.
consiente el dueño, o lo adquirira por expropiacion forzosa. Mientras
tanto, la faja de terreno estara a disposicion de su dueño y no la
usara siquiera la ciudad.
La calle de Sacristi antes de su ensanche era estrecha, obscura e
inmunda, y se ensancho gracias a la junta municipal de entonces, y
ahora, aunque es aun estrecha, ya se la puede llamar calle. La Escolta,
que antiguamente era estrecha, tambien se ensancho. Pero si los
miembros de la junta municipal de entonces hubieran previsto el
inesperado desarrollo del comercio de Manila, tal vez hubiesen hecho
esfuerzos para que la Escolta fuese mas ancha, y asi no habria
necesidad de otro ensanche, o la construccion de otra calle, en lugar
de ella, que responda a las nuevas exigencias del rapido desarrollo del
comercio y aumento de la poblacion. El ensanche hoy de la Escolta sera
ya deficil y costoso. Las calles de Dulumbayan y Salcedo, dos calles
sinuosas, sucieas y estrechas han desaparecido, y en su lugar se abrio
la Avenida de Rizal. Pero esta avenida es aun estrecha para la actual
circulacion vehicular. Los gobernantes de la ciudad no se habran
imaginado entonces que para el comercio y la poblacion de Manila
despuos de veinte anos, aquella avenida ya seria insuficiente.
Si aquellos gobernantes hubieran tenido la vision quetuvieron los
mienbros de la actual National Urban Planning Commission hubieran
constru£do una Avenida de Hizal mucho mas ancha y que se dirigiera
directamente al Puente de Sta. Cruz sin trazar un semiclrculo. La
empresa hubiera sido facil y barata; pero en la actualidad seria
demasiado costosa y tal vez fuera del alcance de la ciudad.
El bulevar de Quezon de reciente construccidn ya es estrecho e
insuficiente para los numerosos vehfculos que transitan por el. Las
calles que estan en las cercanias del hospital general y de la
Universidad de Sto. Tomas son calles que se trazaron sobre zacatales.
Todo esto demuestra el rapido desenvolvimiento de la ciudad de Manila.
El aumento de la poblacion es increfble. Eso es la razon por que la
National Urban Planning Commission con vision clara ensancha y mejora
las calles actuales, endereza las mal’trazadas y abre nuevas avenidas y
bulevares. Las calles de la antigua Manila ya no responden a las
exigencias de la vida moderna. Es necesario que los habitantes de
Manila, especialmente sus propietarios,. abran los ojos y vean la
importancia y necesidad de sistematizar el mejoramiento de las
callejuelas y callejones para responder al inusitado desarrollo de la
poblacion, del comercio y de la industria.
Por que no evitar la costosa espropiacion de edificios y terrenos
para abrir nuevas avenidas? No son suficiente las lecciones que Manila,
Paris, Barcelona y otras ciudades recibieron al construir sus modernos
bulevares? Washington, la nueva New York, la nueva San Francisco, la
Madrid lineal trazaron el plan antes de edificar, y no desgastaron
energias, trabajo y riqueza. No es eso mejor que permitir la
construccion sin orden ni concierto de edificios y despues exproplar y
destruir la edificado? Es que se quiere hacer negocio hasta en la
construccion y destruccion?
La National Urban Planning Commission desea hoy convertir la calle
de Invernes en una avenida que conectard Sta. Ana con Pandacan. Si se
realiza este proyecto, los dueños de los terrenos a lo largo de la
calle tendran la satisfaccidn de vivir al lado de una avenida ancha,
limpia, asfaltada y con aceras en vez de una calleja llena de baches.
Si los duefios de los terrenos a lo largo de dicha calle fuesen mas
progresivos promoverian indudablemente la construccion de esa mejora
del ensanche, para tener la satisfaccion de vivir a lo largo de una
calle bordeada con drboles, libre de la polvareda y salpicaduras de
lodo. La ciudad no pide la cesion gratuita de terrenos; los pagara
cuando este en condiciones de costear la construccion de la nueva
avenida.
Ni la National Urban Planning Commission obliga a los duefios de
terrenos a que cedan a la ciudad la faja necesaria para el ensanche de
la calle; solamente dispone que construyan sus edificios a 5 metros de
la calle actual, dejando un espacio que podra ser utilizado para su
ensanche en el futuro, y mientras no se pague su importe, el dueno lo
utilizara para su propio beneficio, ya como jardin, patio o ya para
algun otro fin que no sea contrario a la salud publica y la moral. Hay
ahora tres casas a ambos lados del solar en que quiere levantar un
edificio el recurrente y estas tres casas estfin a 5 metros de la
calle. Estas casas, que no estan al borde de la calle, tienen hoy el
beneficio de no recibir las salpicaduras de lodo que arrojan los coches
que pasan. El espacio de 5 metros de ancho les escuda del polvo y del
ruido. Si el recurrente construye su edificio sobre la faja de 5
metros, obligara a la ciudad a comprar en el futuro, no solamente el
terreno necesario, sino tambien el edificio. Sso es poner obstaculos a
los esfuerzos de la ciudad nor construir la avenida. Los dueños deben
dar facilidades a la ciudad para realizar sus proyectos que, despuls de
todo, no sonvpara el beneficio de los gobernantes sino de los mismos
habitantes de la calle que se ha de ensanchar. Hay mas. El valor del
terreno sube o baja segiln su accesibilidad. Vale mas un terreno que
estaal lado de una avenida asfaltada que el que esta en lo interior y
se comunica con una calle por una vereda.
Se arguye que obligar al recurrente a hacer retroceder sucasa a 5
metros de la linea actual es privarle del ejercicio de su derecho de
propiedad. No es cierto. El usodel derecho de propiedad no es absolutoj
esta limitado por muchas circunstancias. El que vive en una ciudad debe
saber que no tiene la misma libertad en el uso de su derecho que el que
vive en un campo abierto y sin vecinos. Si el recurrente tuviese su
solar a 5 milias de los limites de la ciudad, desde luego puede ejercer
como quiera su derecho de propiedad: puede convertirla en estercolero
si lo desea, cosa que no puede hacer si vive dentro de la ciudadt tiene
que ajustarse a las condiciones del lugar, a los reglamentos de
sanidad, del trafico, de contraincendios, de luz y ventilacion, de
conveniencia ptiblica, de sosiego, etc. Si el recurrente quisiere
edificar una casa de madera de 60 pisos en su terreno, aunque no
hubiese ordenanza prohibiendoselo, el ingeniero de la ciudad puede
negarse a darle permiso, y no hay ningon tribunal que le obligara a
expedirlo. No es necesaria la existencia de una ordenanza. El sentido
comtin exige que no se permita tal construccion. No solamente esta en
peligro el dueño sino tambiln los vecinos que estan al lado del
edificio. El que vive dentro de la ciudad debe comprender que su
derecho de propiedad no es ilimitado. Su derecho termina cuando
comienza a estar en conflicto con el bienestar general y la salud
publica.
El recurrente sostiene que el plan general adoptado por la comision
afecta solamente a edificios residenciales costeados en todo o en parte
por fondos ptiblicos, y quelos edificios que se construyeren a costa de
sus duenos no quedan inclufdosv
El articulo 6 de la orden ejecutiva No. 98 dispone lo siguiente:
“Wherever the Commission shall have adopted aGeneral
Plan, amendment, extension or addition thereto of any urban area or any
part thereof, then and thenceforth no street, park or other public way,
ground, place, or space: no public building or structure, including
residential buildings subsidized in whole or part by public funds or
assistance; or no public utility whether publicly or privately owned,
shall be constructed or authorized in such urban area until and unless
the location and extent thereof conform to said general plan or have
been submitted and approved by the Commission, except that the
Commission may delegate its authority to approve to the District
Engineer of the Engineering District in which said urban area or any
part thereof is located; * * *.”
La razon es sencilla: el obierno no estd obligado a pedir licencia
del Ingeniero de la Ciudad para construir edificios publicos o edificios residenciales costeados en todo o en parte con fondos publicos.
Cuando construye dormitorio para doctores, enfeimeros o
eSfeudianfcesino: tiene obligacidn de solicitar licencia. Esta orden
ejecutiva obliga hoy al Gobierno a ajustar sus proyectos de calles o
edificios al plan general; en caso contrarlo, los proyectos serfan
suspendidos. Es orden expresa contra el Gobierno.
En cambio, de acuerdo con una ordenanza de la ciudad, ninguna
persona particular puede construir un edificio sin obtener previamente
del Ingeniero la licencia correspondiente; que el construir sin
licencia esta penado, y que el funcionario encargado de decidir si debe
expedir o no la licencia es el Ingeniero. Sus resoluciones se gulan
porel plan general. Si el piano del edificio no se ajusta al plan
general, no esta obligado a expedir la licencia. No hay necesidad de
incluir, por tanto, en el artfculo 6 los edificios de propiedad
privada. Que beneficio practico puede dar el plan general si no ha de
afectar a toda clase de construcciones de propiedad privada? Seria
completamente IntJtil, si un ciudadano pudiera construir una casa en la
forma que desee. Esto es precisamente lo que ha querido impedir la
orden ejecutiva.
Opino que el Ingeniero de la Ciudad de Manila ha obradoen el caso
presente de acuerdo con las disposiciones de la orden ejecutiva No. 98
y del plan general de la Ciudad de Manila, y que no priva ilegalmente
al recurrente del ejercicio de su derecho de propiedad al no expedir la
licencia solicitada.
La peticion debe denegarse.